《環境・法律・人》期刊 第七期

在能源轉型的路上：從制度檢討到公民溝通

主編: 林春元

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發行單位: 環境法律人協會 Environmental Jurists Association

網站: http://www.eja.org.tw

電話: 02-23880667

傳真: 02-23880797

封面故事

　　本期期刊封面照片由「苑裡海線一家親環保協會」陳薈茗提供。

　　這張照片拍攝於苑裡海邊，沿岸的陸域風機清楚映入眼簾，訴說了台灣積極發展綠能的一面，不過灰暗的色調，也暗示了苑裡這塊土地與風機糾葛的過去……

　　2012年9月，一群人的到來，破壞了苑裡這塊土地長期的安寧。

　　德商英華威公司預定在苑裡興建陸域風機，事前卻未與居民充分溝通，在地鄉親直到英華威公司施工說明會的前一天，才得到這件開發案的消息。本案申設程序與審查過程長達六年，受到最大影響的居民卻是最後一個知情。

　　在地民眾不明白為什麼人人都說好的陸域風機，卻硬要蓋在住家旁邊。風機造成的陰影與噪音，對他們的生活品質與身體健康都造成極大的負面影響，但卻因為廠商的「合法施工」，要被迫接受這一切，因此他們組成「苑裡反瘋車自救會」，誓言抗爭到底。

　　2013年4月初，英華威公司執意施工，苗栗縣政府動員上百名警察護送英華威工程車進場，苑裡鄉親跑進工地內舉布條抗議，卻遭到警方上手銬逮捕。

　　同一個月月底，4月29日，英華威在苑裡重要的漁業基地「苑港漁港」施工，地方漁民擔憂風機影響漁船出海安全，加上附近就有數百人居住的聚落，在地民眾拼盡全力要反對這支風機的施作。由於前幾次抗爭行動中，苗栗縣警方濫捕的事情傳揚開來，這一次的衝突引起社會很大的關注，許多反對者都加入地方的抗爭。

　　然而，警方並不以為意，不僅攻擊靜坐中的抗爭者，還強行將抗爭者拖行在地，以手銬逮捕上銬，社會輿論紛紛撻伐警方的行徑，最終通宵分局局長及現場指揮官受到懲戒。後續的抗爭中，警方遂不敢大規模逮捕抗爭者。但是，卻任由廠商所聘請的私人保全對抗爭者施以暴行而不阻止。

　　2013年7月，截至英華威完成四支風機的工程為止，共有超過40名抗議的居民和聲援者，被通宵分局與苗栗地檢署逮捕、起訴。

　　2013年12月，苗栗地檢署一口氣起訴4月29日抗爭行動中被逮捕的20名抗爭者，被稱為「20人案」，來自全台各地的義務律師團和人權團體聚集，組成「苑裡反瘋車義務律師團」，包括環境法律人協會、台灣人權促進會、民間司法改革基金會、法律扶助基金會等團體協助抗爭者對抗檢警濫訴的刑案。

　　2014年英華威釋出善意，與自救會協議，主動拆除2支爭議較大、距離較近的風機，並且放棄其他的開發案。不過受到檢警起訴的20人仍然陷於刑事訴訟中，受到極大的身心煎熬。

　　刑事訴訟全案直至2016年才告一段落，除了1名抗爭者因肉身阻擋挖土機被判有罪定讞外，其餘19人均獲判無罪定讞。

　　綠能難道不好嗎？「苑裡反瘋車」案告訴我們，即使是綠能，也應當要有充分的溝通基礎。反瘋車自救會會長陳清海闡述：「我們不是反對綠能，我們只要風車與住家間有適當的距離，保障人民最基本的生存權而已。」綠能廠商必須學習，如何與在地民眾溝通討論，共同釐清合適的興建場址，減少規劃與施工階段的反彈，如此才能成就真正友善社會的綠能。

　　不過，這樣的啟示卻不容易被學習認知，2016年之後，因應政府政策而大量興建的綠能建設，在欠缺充分溝通的情況下，引起社會輿論的激烈討論，歷史似乎又開始重演……

~本文摘要自《抗爭：從街頭到法院的十個環境運動》〈苑裡20人案〉一節

主編的話

　　能源轉型是人類社會能否成功因應氣候變遷挑戰的重要面向，更是氣候變遷時代中各國生存與競爭力的關鍵。再生能源的發展，對於高度仰賴進口與高排碳能源的台灣，更是能源自給與氣候調適的不可或缺的基礎。事實上，早從1998年開始，台灣即因應京都議定書簽署而召開全國能源會議，經過2009年修正能源管理法、通過再生能源條例，更於2015年通過溫室氣體減量與管理法呼應聯合國氣候變化綱要公約第21次締約國大會的巴黎協議。2016年二次政黨輪替後，政府開始推動非核減煤的能源轉型政策，維持2025非核家園的目標之外，設定2025年電力結構為「煤：氣：綠= 30：50：20」的目標，進而推動修法。

　　然而，目前再生能源的發展遠遠落後預期目標，2019年底還未能超過 6 %的供電比例。不僅如此，許多再生能源發展個案更觸發環境團體與居民的抗爭，甚至引發公民的質疑。2018 年底的公投，公民以近590萬的同意票數，通過第16案廢除電業法第 95 條第 1 項，經濟部因應的後續措施又進一步引發再生能源業者出走的聲浪。關係著台灣與全球永續發展的再生能源政策，究竟遭遇何種制度上與現實上的挑戰？又應該如何更有效落實再生能源政策，並且強化公民的溝通？

　　本會於2019年12月21日舉辦「能源轉型與氣候變遷：再生能源制度落實與公民溝通研討會」，邀請學者專家、主管機關、台灣電力公司、再生能源業者與再生能源場址的居民，共同釐清再生能源政策面臨的溝通困境以及可能解方。研討會分成三個場次，分別從政策與法律層次、個案評析層次、利害關係人座談的角度進行。第一場次蔡岳勳教授與趙家緯博士指出，再生能源發展的四個制度問題為形式法律授權、短視目標與市場架構欠缺、環評制度不完整及公民參與不足。第二場次，林木興老師以知本光電與比亞外部落兩個個案為例，指出中介團體促成公民溝通模式的可行性；傅玲靜老師則以福海離岸風機個案為例，指出風險溝通的制度借鏡。第三場次，邀請到再生能源發展的實務利害關係人，共同討論目前再生能源推動的經驗中，公民溝通的困境與問題。

　　綜合研討會與會貴賓的意見，本會整理出推動再生能源公民溝通的三個重要節點，包括(一)找出溝通對象(二)釐清溝通的範圍與內容(三)確立溝通的程序。本刊集結整理本研討會的菁華，並且將完整逐字稿附於刊後，期待引發關心環境的朋友一起來思考、討論台灣再生能源政策的改革方向，促成因應氣候變遷的能源轉型及環境永續。

研討會緣起

　　隨著全球暖化影響日漸加劇，氣候變遷對人們所造成的影響逐漸浮現，不正常的天氣變化，全歐熱浪來襲、北極圈出現歷史最高溫度，冰層崩解，全球海平面上升，未來恐淹沒低海平面地區，迫使居住沿海地區的國家人民遷徙。1992年聯合國通過「聯合國氣候變遷綱要公約」（United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC），規範：「將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上。這一水平應當在足以使生態系統能夠自然地適應氣候變化、確保糧食生產免受威脅並使經濟發展能夠可持續地進行的時間範圍內實現。」

　　自1995年開始，每年召開締約方會議（Conferences of the Parties，COP），截至今年（2019年）為止已召開至COP24（編按：本期刊出版時間2021年2月為止，會議已召開至COP25）。進一步而言，「2019年全球氣候風險指數」最新報告指出1998年至2017年之間，共發生了超過1萬1千多次極端天氣事件，造成超過52萬6千人死亡。該報告提醒人們必須更加注意氣候變遷對全球帶來的影響。如何達到巴黎協定所設定的目標，成為世界各國最頭痛的問題之一。

　　反觀台灣，我國為回應全球氣候變遷所帶來的影響，以發展低碳綠色能源做為減少碳排的重點角色。能源轉型涉及面向廣泛，除了必須確保能源供給充裕，不致影響經濟發展、國家安全之外，也要兼顧社會公平與環境正義價值的落實，因此我國能源發展綱領以「能源安全」、「綠色經濟」、「環境永續」及「社會安全」等四大項為重點目標。再者，為達成綠能發展的目標，我國制訂《再生能源發展條例》推廣並促進能源多元化的目標，但發展至今成效有限，許多業者雖有心投入能源轉型的行列，但卻面臨重重困難的限制。

　　另一方面，近年加速建設再生能源設施的過程中，屢屢出現因政策規劃不確實，忽略在地居民權益的個案。例如，台東知本光電標案涉及原住民族傳統領域，原先預定開發的濕地生態豐富，開發單位協商過程中，卻爆發程序不正義的問題，有強推開發案之嫌。又有業者為求政府綠能補助，購入農地「種植」太陽能板，引發優質農地無法種植作物反種太陽能板的爭議，諸多問題不勝枚舉。政策落實到地方，忽略了程序正義與在地公民參與的精神，即便能源發展綱領已經將兼顧環境與社會公平正義的價值敘明，但政府計畫與法條的規範，如何切合地方需求仍有一段距離。

　　辛年豐（2019）指出從土地區位規劃的角度考量，無論採用哪種能源，包含風機、太陽能的設置，「所有能源的生產都需要基地，所有能源產生的污染最終也都落入土地，並影響人民生活，甚至具體化成為權利的侵害」。近年政府致力於推動能源轉型政策，雖係為回應國際減碳、減緩氣候變遷之需求，但欠缺宏觀的視野與整體政策的整合，未具體盤點、釐清法規、政策與地方所需的差異，則容易衍生諸多問題，進而侵害民眾的權利。

　　走上能源轉型與氣候調適之路，台灣仍有許多問題等待解決，特別是再生能源政策推展之下，引發在地抗爭的結構性因素，多點開花的爭議個案，顯示現行政策或法規未能從根本面上調和爭議。為釐清現行政策內容、法律規範是否完備的系統性問題，環境法律人協會舉辦「能源轉型與氣候調適：再生能源發展制度落實與公民溝通」研討會，分別針對「再生能源整體政策與法制」及「實際個案面臨之爭議」兩個層次進行討論，並輔以納入多元利害關係人之綜合座談，盼能藉由本次研討會，對台灣發展再生能源之爭議，梳理出一條清晰的脈絡，耙梳政府政策推動下所欠缺的在地視野。

研討會議程

 
一、活動時間：2019年12月21日（星期六）13:00-17:20
二、活動地點：臺灣大學法律學院霖澤館1301多媒體教室
三、研討會議程表

時間	流程
13:00-13:05	主持人開場（林春元 / 中原大學財經法律系副教授）
13:05-13:55	【場次一】: 我們與再生能源的距離：談《再生能源發展條例》的結構性問題
	主持人：陳曼麗（民進黨第九屆不分區立法委員）
	引言人：蔡岳勳（雲林科技大學科技法律所專任教授）
	引言人：趙家緯（台大風險中心博士後研究員）
13:55-14:00	中場休息
14:00-14:50	【場次二】: 公民抵抗的問題與政策調適之道—以知本光電與離岸風機個案爭議為例
	主持人：杜文苓（政治大學公共行政學系教授）
	引言人：林木興（台大風險中心助理研究員）
	引言人：傅玲靜（政大法律系副教授）
14:50-15:00	中場休息
15:00-17:00	【場次三】：利害關係人綜合論壇
	主持人：詹順貴（本全律師事務所 主持律師）
	與談人：
	政府機關代表：
	陳崇憲（經濟部能源局能源技術組組長）
	再生能源業者：
	陳一成（台灣電力公司再生能源處處長）
	曾葳葳（wpd達德能源開發部副總監）
	彭郁文（天泰能源研究員）
	NGO團體代表：
	蘇雅婷（荒野保護協會台東分會組長）
	吳澄澄（綠色公民行動聯盟研究員）
	施月英（彰化縣環保聯盟總幹事）
	在地居民代表：
	呂宏文（卡大地布文化發展協會監事）
17:00-	賦歸

台灣再生能源的政策及法規發展

謝蓓宜 / 環境法律人協會能源政策研究專員

　　本文簡單概述台灣再生能源政策發展的始末，以及因應政治情勢、能源政策的發展，能源法制的異動及變化。通過完整盤點台灣政策與法制的發展，得以清楚看見政策和法律之間的連動關係，從歷史脈絡的耙梳，亦可以明瞭再生能源政策是在國際趨勢與民間社會的要求下，逐漸推動，並非是近年才突然出現的議題。

　　許多人對於再生能源政策的印象，來自2016年蔡英文當選中華民國總統，喊出「2025非核家園」的口號，除了確立台灣三座核電廠不進行延役，準時於運轉執照到期後停役並進行除役的政策走向，也大力推動我國綠能政策，提出再生能源占比要達到20%的目標。正因為再生能源的佔比一下子要從原訂的2025年 8% 直上 20% ，被許多論者批評是躁進推動綠能政策。

　　回顧台灣再生能源政策發展的歷程，自1992年聯合國氣候變化綱要公約（UNFCC）通過，明確指出締約國要將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上。為了達到此一標準，在1997年世界各國又訂定京都議定書，訂定溫室氣體減量目標。國際上的發展，也影響到民間社會對政府的倡議，在1998年我國政府召開第一屆全國能源會議，就提倡「節約能源，使用新能源」，並指出2020年再生能源佔比要達到 3％ 的目標。

　　1999年政府推出「新能源與潔淨能源研究開發規劃總報告」，確立我國發展太陽光電、風能、地熱、水力、生質與廢棄物能等再生能源的發展目標，2000年經濟部陸續修訂太陽能熱水系統、太陽光電示範系統、風力發電系統等的補助辦法或獎勵辦法，通過補助的方式帶動民間社會往再生能源建置的方向前進。

　　我國政府推動再生能源政策時間點約在千禧年（2000年）前後，通過行政院訂定規劃、報告的形式，確立行政部門的目標，以便逐步發展再生能源產業。然而，此時的再生能源政策猶如剛萌芽的幼苗，十分脆弱，亟待政府機關挹注足夠的養分與資源。這個階段始終沒有一套完整規範再生能源發展的法案，去敦促政府機關應如何推動國家再生能源政策，更遑論通過法規的制訂，保障相關利害關係人在開發產業下可能受損的權利。

　　在這個時期，民間社會已經開始期盼《再生能源發展條例》的訂定，有不少團體奔走推動修法制訂。不過《再生能源發展條例》卻仍然延宕至2009年才完成制訂，歷經兩屆立委任期才制訂完成。《再生能源發展條例》對於台灣推動再生能源產業有指標性的意義，不僅具體規範再生能源在我國的發展方向，並且於第 7 條明訂設置再生能源發展基金，以推動再生能源產業的發展。

　　也是在這一年，環保署修訂《開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準》具體規範再生能源應實施環評的相關標準。在太陽光電項目上，由於光電普遍被視為對環境相對友善的能源型態，並未給予過多限制，僅規範太陽光電位於重要濕地上，應實施環境影響評估，亦即非屬重要濕地範圍的太陽光電產業，都無須進行環境影響評估，埋下日後光電產業在全台各地爆發衝突與生態疑慮的隱憂。

　　之後幾年，行政院陸續推動如「陽光屋頂百萬座」、「綠色能源產業躍升計畫」等，逐步建置再生能源的發展。但這些政策較著重在輔導產業轉型、提高品質、促進外銷等方向，對於提高我國再生能源實際佔比量的貢獻並不十分顯著，民眾亦相對無感。但從能源相關法律的發展上來看，《申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法》、《非都市土地使用管制規則》等法規，主管機關分屬農委會及內政部，都有陸續開放再生能源建置的修法，顯現行政機關逐漸調整的步調。

　　時序來到2016年，蔡英文政府上任之後，對於再生能源更加強調開源的重要性，陸續提出「太陽光電2年推動計畫」、「能源轉型白皮書」、「綠能屋頂全民參與」等計畫，2017年大修電業法，開放電力市場，將發電業、輸配電業、售電業區分開來，促進綠能市場自由化，引起許多外資、資本家對再生能源產業的興趣，力推我國太陽光電、離岸風力產業的發展，並在2018年提出「太陽光電20GW，離岸風力5.5GW，其他再生能源1.5GW」，與前朝政府對再生能源佔比量的設置目標截然不同，展現建置台灣再生能源產業的決心。

　　回到近年綠能政策是否躁進的問題，從歷史脈絡的發展看來，發展再生能源政策一直都是我國政府的政策走向，只是過去數年前朝政府在政策推動上，更著重扶植產業發展與外銷，對於我國國內能源結構的轉型與汰換老舊、污染且碳排放高的發電機組，並不十分上心，甚至在是否繼續使用核電的議題上打轉，無視於三座核電廠運轉執照都即將到期的事實。倘若政府能夠就整體能源政策及早規劃，確立逐步發展再生能源的方向，直到此時再生能源政策都不應該被稱為躁進，因為這樣的發展完全合乎我國能源政策整體的脈絡。

說是躁進，其實民間社會想說的是相關政策欠缺充分討論的過程。

回顧這一系列的再生能源政策與法律發展，政治上的討論始終都在於如何「發展」再生能源政策上，而鮮少提及如何將這一整套制度，建立一個完整且能夠保障民眾權利的規範，雖然過去不乏有「苑裡反瘋車」、「三芝反風電」等民間社會抗爭綠電的案例，但這些爭議最後都走向訴訟，而非在相關法規中修訂保障周邊地區民眾權利的條款。

這也導致直到今天，我國的再生能源相關法律中，仍然欠缺保障民眾權利、促進公民參與的機制。在政府大力推動開發綠能的主旋律下，民眾質疑綠電侵害自身權利、破壞自然環境的個案層出不窮，可是卻沒有一個很好的管道得以在前期參與，瞭解開發案可能帶來的影響。以太陽光電為例，大多數的案例都不需要環境影響評估，甚至是被環保團體所質疑的知本濕地光電開發案，雖然位於濕地上，也因並非是國家重要濕地，而無須進行環境影響評估。在此情況下發展的光電，難免被人們冠上破壞環境、破壞生態、侵害原鄉居民權益的帽子。

再生能源屬於潔淨能源，如能有效利用，將可以降低國家在發電上所產出的碳排放，有助於減緩氣候變遷。若是能夠合理且民主地發展再生能源，相信能夠為多數民眾所接受。就像許多民眾在抗爭場合所說：「我不是反對綠電，我是反對不當開發。」對於再生能源政策所衍生的公民溝通爭議，或許回到政策推動過程，是否有在足夠前期的規劃階段，就納入利害關係人共同討論，確保在地居民、NGO、一般公民、專家學者等各領域的參與者，都能廣為提出意見，找到最適合的開發方式，才是最恰當的解決之道。

時間	能源政策	能源相關法律制訂或修法
1992	聯合國氣候變化綱要公約
1997	京都議定書，訂定溫室氣體減量目標
1998	全國能源會議，倡「節約能源，使用新能源」，提出2020年再生能源占比3%
2000		太陽能熱水系統推廣獎勵辦法
		太陽光電示範系統設置補助辦法
		風力發電系統設置補助辦法
		促進產業升級條例
2006	國家永續發展會議提出「加速再生能源發展條例立法」
2007		《應實施環境影響評估細目及認定標準》
		重要修正：離岸風力應實施環評
2008	永續能源政策綱領指出「2025年再生能源8%」
2009	第二次全國能源會議	《再生能源發展條例》制訂公布
	綠色能源產業旭升方案	《開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準》
		重要修正：光電位於重要溼地應實施環評
2012	陽光屋頂百萬座
2014	綠色能源產業躍升計畫
2016	確立核電除役方向，2025非核家園且再生能源占比20%
	太陽光電2年推動計畫，2018年達到1.52G
2017	能源轉型白皮書	《電業法》【全文修正】
	綠能屋頂全民參與計畫	《申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法》
		重要修正：增訂綠能設施相關規範
2018	2025年再生能源27GW	《電業登記規則》
	光電20GW，離岸風力5.5GW，其他再生能源1.5GW	重要修正：配合電業法修正
2019		《再生能源發展條例》修正
		《電業法》修正
		重要修正：配合公投，刪除第95條
2020	漁電共生先行區、一般區環社檢核	《電業登記規則》
		重要修正：納入漁電共生環社檢核
		《申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法》
		重要修正：納入漁電共生環社檢核
		《一級海岸保護區以外特定區位利用管理辦法》
		重要修正：簡化漁電共生案件申請流程

資料來源：作者整理。

台灣再生能源發展現狀

台灣再生能源發展的現狀、障礙與未來制度方向

講者：蔡岳勳、趙家緯

編寫：林春元

　　台灣目前的再生能源政策主要以「能源發展綱領」為依據，以2025年為能源轉型目標，期待帶動台灣低碳轉型與非核家園的社會。蔡英文總統於2017年宣示「2025年實現占比達20%、天然氣50%、燃煤 30%，且能穩定供電的發電結構」。在這樣的政策目標下，《再生能源發展條例》、《能源管理法》、《溫室氣體減量及管理法》成為相對應的制度規範。

　　目前再生能源發電，已有風力發電、太陽光電以及水力發電，尚在執行中有離岸風電以及地熱發電開始運作¹。相較於過去，2016年到2018年間再生能源發電的比例有較佳的成長。離岸風電方面，我國2025年目標是達到16GW。太陽光電在2016至2018三年內，臺灣新增數量是世界13名，總裝置量是前20名，可生產量是前3名，淨增加量是13名。

　　台電作為台灣的電力供應主力，協助再生能源的發展。從2000年開始，推出一連串計畫推動風力發電，台電現在一年有近八億度的產出，且仍有幾處工地在進行。太陽光電，台電有二處案場，一是在營運中的彰濱，另一則是超過100MW陸地型計畫的七股。水力發電，台電目前慢慢從過去結合基載水力發電的應用方式，改為結合與太陽光電合作的綠能輔助服務電廠。目前慣常的水力大概2GW、抽蓄2.6GW，預計未來會走向輔助服務，搭配有一點儲能運作方式的太陽光電。台電的離岸風電與地熱發電則皆尚在執行中。目前台電的離岸風電示範計畫有一場，預計在2025年併網。而地熱發電則因其風險與其他再生能源不同，計畫與中油合作推廣²。

　　然而，目前我國再生能源發展趨勢可能達不到預期的政策目標。按照電力供需資源報告，根據《電業法》，2019年規劃的再生能源目標量是180億度，但卻只發展到158億度，與原先預期有落差³。在太陽光電方面，目前將屋頂型太陽光電提升到6G，地面型降低到14G⁴。台灣能源永續在2019年3月做的民調中，台灣民眾仍以核能為最適合的能源選項，遠超過其他綠能，這對台灣能源轉型是一大挑戰⁵。在此面向上，企業的態度相當關鍵。

再生能源發展的四個制度障礙

　　學者專家與業者、環境團體的對談討論，指出我國再生能源發展的幾個法制與現實的障礙，包括法律授權、市場支持架構欠缺、環評制度的缺口以及公民溝通等四個主要議題。

形式法律授權與消極行政

　　第一個問題指向台灣形式法律保留原則的僵化與法律框架的不足。再生能源發展實際需要靈活彈性的政策與措施，就此而言，過去行政法強調的形式法律授權，可能需要重新省思。蔡岳勳教授指出，再生能源推動面臨國家機器與複雜的利益、價值，法規層面也相互衝突。若依照過去法律授權的思維，什麼事項都要立法，就會變成消極依法行政⁶。此外，再生能源政策會牽涉許多不同的行政機關，因此除了容易流於形式化的嚴格法律保留這種法規範的衝突之外，也會因為部會本位思想，而導致在部會間變成消極的依法行政，進而成為消極的保守不行政⁷。相對的，地方政府在面對相關議題時，往往受制於垂直的權力分立概念，而不敢有積極的作為。

短視的目標與市場支持架構欠缺

　　第二個問題是目標與市場支持架構的不足。

　　趙家緯博士指出，再生能源條例於2019年修法⁸，仍是以2025年為規劃，而且還是舊的再生能源目標。如果把離岸風力加進去，2025年都是30GW為目標。其質疑，我們是否準備好去面對再生能源電力系統的整體規劃？我們有什麼樣制度去推動這樣的進行？趙家緯博士指出，提升再生能源占比的重要配套包括儲能與費率制定，但目前台灣相關的配套不足。

　　蔡岳勳教授呼應前述說法，認為再生能源條例最大的問題在於欠缺「市場支持架構」。在能源法的脈絡中，真正的核心是「市場如何建立」，而非補貼。因為每個不同產業別的發展狀況不同，其需要不同的市場支持，而長遠的目標則是建立這個多元的市場支持制度⁹。再生能源過去都在談躉購費率，但其實還有 T-REC、第三階段離岸風力競標、大電力用戶的強制使用。這些市場彼此連結，但法律卻欠缺統合，主管機關也不同。

環境影響評估制度的缺失與漏洞

　　再生能源發展過程也暴露了環評制度缺漏，展現環評範圍與風險溝通兩面向。首先是，並非所有再生能源的開發都會經過環境影響評估，像是太陽光電的設置就不需要經過環評過程。如知本濕地一案，因為非屬國家重要濕地，且政府一開始就將土地定性為標租，因此免作環境影響評估，行政院就直接核准開發案¹⁰。其次，面對再生能源發展產生的整合性風險管理以及整合性風險溝通程序時，面臨不知道誰是相關風險管理的主管機關，以及誰是風險溝通程序中的主導機關¹¹。

公民參與及溝通之不足

　　公民參與的問題是再生能源發展的關鍵。再生能源是一個具有高度專業性的議題，也涉及能源、生態、發展與人權不同價值的妥協衝突，需要在民主政治責任的治理框架下進行溝通與決策。除了要納入專業社群、專家意見之外，尤其是應注重利害關係人的實質正當行政程序以及社會溝通、公眾參與¹²。相對應的法律框架需要具有一定的穩定性，而不會受到執政者的不同而影響。與會的專家學者共同認為，台灣目前沒有清楚完整的法律框架提升再生能源溝通與決策理性。暴露出來的問題主要包括：利害關係人的界定、主管機關的角色、公民參與的時間點及參與程度，以及原住民諮商同意權的行使。
　
　　在溝通機制中利害關係人的定義不明確，產生很多爭議。除了財產徵收的相對人以外，還有誰應該納入？過去發生業者與里長談好了，漁民卻抗議自己被排除於參與程序之外。環境團體、人權團體可能在過程中扮演重要聲音，卻未必有參與之資格。除此之外，由於欠缺明確的規定，政府可以卸責於溝通的過程，變成由開發商自行跟地方溝通，更是增加了溝通成本與困難。公民參與的時間點、時間是否足夠，公民參與之程序是否完備也是問題。目前雖然有溝通過程，但缺乏早期溝通與正式溝通機制，居民與團體也經常質疑無法實質參與，導致開發方與當地居民間互信不足，也會使得無法有效溝通¹³。

　　以知本濕地一案為例，開發案的場址選定涉及卡大地布部落傳統領域，但部落沒有參與開發案的機會。因為政府一開始就將案場土地定性為標租，在行政院就直接核准開發，部落與生態環境整個被政府決定，即使之後部落有半年的諮商同意權，但部落並沒有修正權，當部落與開發商溝通時，開發商便以與標案計畫不符為理由拒絕接受部落的意見，使得部落連一點討論空間都沒有，被迫同意整個開發計畫案¹⁴。這是因為，當縣政府在還沒跟部落做諮商時，便將開發案發包出去，把一切責任轉移到開發商身上，要開發商自己向部落取得諮商同意。而即使部落成立了一個專門與開發商討論小組，但開發商卻仍然一直迴避這個小組¹⁵。此外，部落的諮商同意權行使，也產生委託與不同文化傳統的調和問題¹⁶。

　　關於補償、回饋金的分配不均，也會導致協商破局或不信任。像是離岸風機的設立，漁場傳統作業方式完全無法作業，在公民溝通上，實際溝通的是財團、漁會與政府。而所謂補償金、回饋金真正到實際從事漁業的人手上時，是看不到的¹⁷。又如知本濕地一案，此案係由縣政府主導，所有招標標準以高回饋金為標準，因此罔顧了部落權益以及生態，且部落對於政府所獲得的回饋金也無從監督管理機制¹⁸。這些議題會強化不信任的問題，增加再生能源發展的困難。

再生能源政策與法律的未來方向

　　目前再生能源發展的政策有三個方向：第一是將目前再生能源業者到能源局辦理設備登記與同意備案。第二則是鼓勵在既有水利設施上增設小水力發電。第三則是透過擴張使得未來太陽光電再生能源相對比較簡單，進而鼓勵綠能業者直供代輸。此外，再生能源發展條例亦鼓勵民營電廠，為其提供資金補助。

　　在未來，再生能源政策與法制還需要提供下列四個面向的制度基礎： (1)跨部會的平台，政府的決策權或者授權一個單位，需要去串連各方，協調最後的決策內容。例如在桃園埤塘經驗中，桃園市政府的綠能辦公室¹⁹。(2)生態檢核機制，透過生態評估、民眾參與、資訊公開等工作，將生態保育的考量融入治理工程流程，共同擬定並落實工程生態友善方案，減輕工程對生態環境之影響²⁰。(3)社會環境檢核機制，在生態檢核機制之下，範圍擴及到與生產有關聯。對於相對大規模開發，因為會涉及變更編訂或容許使用，透過社會環境檢核制度將生態環境納入考量²¹。(4)社區再生能源自主²²，透過民間團體（中介組織）的協助，在社區推動再生能源的發展，使社區達到能源的自給自足。例如：比亞外部落、知本濕地²³。

公民抵抗的問題與政策調適之道

以知本光電與離岸風機個案爭議為例

講者：林木興、傅玲靜

編寫：林春元、張譽尹

　　再生能源的發展過程中，可能引起環境生態或人權的顧慮而導致公民抵抗，在政策與制度上應該如何調整回應，也是再生能源發展不可忽略的關鍵議題。本場次邀請到台大風險中心林木興老師與政大法律系傅玲靜老師，以近年來引發爭議的知本光電與福海離岸風力發電作為起點，探討公民行動與制度的可行性。

一、能源轉型的社區溝通模式

　　林木興老師著重在如何進行能源轉型社區溝通的議題上，並且藉由知本光電與比亞外部落呈現兩種模式。

(一）兩種模式：廠商主導與中介團體

　　從2015年開始知本光電案就受到許多民間組織的關注。韋能公司（下稱韋能）要在知本溼地蓋光電，除了可能對知本溼地的生態造成威脅之外，也會衝擊當地有原住民的傳統領域及特有的文化脈絡。然而，過程中部落是否有適當的環境與社會影響評估，有無足夠的知情及參與，又是否實現原住民知情同意權等程序都引起爭議。此外，在這場開發案中，韋能對台東縣政府提出一大筆補償金，但這個補償金是一次性的，且不是社區居民可以自主支用的。韋能在宣傳文宣中提到該開發案對當地的回饋機制，例如提供工作機會等，但從公民參與的觀點切入，無論是參與的時間點、程序、溝通效益等都尚未完備。

　　除了知本光電此種以廠商主導的社區溝通之外，另一種可能性是透過非政府、非廠商的中介團體促成溝通，比亞外部落就是一個例子。台灣再生能源推動聯盟（TRENA）今年度承接能源局專案計畫，以民間團體的角色，在社區推動再生能源的發展。TRENA作為一個培力單位，如何在社區協助推動再生能源的狀況，以桃園復興鄉比亞外部落為例來說明。包含TRENA在內共19個民間團體到比亞外部落做社區再生能源的發展推動，一起辦了聯合性的工作坊，有系統的來推動部落社區發展再生能源。TRENA實際陪同當地居民勘查風場，尋找設置小型風力發電機的地方，也帶族人到外地參訪太陽光電。此外，TRENA的企業會員提供太陽光電的設備，降低居民的電費支出。

(二）溝通參與的關鍵影響

　　將知本溼地案與比亞外部落案對照，可以發現知本濕地案的規劃時間是有限的，該案所評估的重點是經濟可行性、法律可行性，而沒有探討或深度研究環境友善度或社會接受度。以「促進電力發展營運協助金」（簡稱：促協金）為例，在法律上，它可能只是一個定點的行政處分的形式展現，但是能源轉型其實是一個過程，它需要時間與溝通。

　　在這裡要強調的是諮商與參與之間是有差異的。所謂的公眾「參與」，是說社區居民或是部落族人到底可不可以參與替代方案的研擬，但目前現實情況卻是，開發單位提供了一個方案，然後看居民是否接受，沒有參與的實質。在知本光電案中，原基法第21條包含知情、諮商、參與、同意、分享這幾個程序，最後只剩下部落被動決定是否接受廠商提出的方案，欠缺實際的意見交會與溝通。與會者也提出，原住民族基本法的諮商同意程序，應該注意到各部族不同的文化與決策模式。

　　比亞外部落案則呈現較正面的經驗。從一開始強調的是社會接受度，透過TRENA和其他民間團體的推動，比亞外部落案可以看出公民參與的過程（參與諮商的過程）有助於建立互信，將原基法第21條或國際上面有一些相關的諮商參與同意相關的元素應用出來。

(三）中介組織有助於建立互信

　　從兩個案子比較來看，可以知道為什麼在社區再生能源的推動需要有中介組織，因為中介組織的角色不一樣，比較沒有營利事業單位的利益衝突問題，但透過能源局的委託，有政府的執行力。中介組織也可能因為長期耕耘而具有更專業的經驗，其參與成員也可能有更多元的能力。所以，中介組織其實可以橫跨社會影響評估實施者的角色，並且成為利害關係人溝通的平台。不過，行政機關與法規對中介團體的培力與運作有很大的影響。例如行政契約的靈活運用、跨部門的法規調和，例如跟立法院合作舉行跨部門公聽會進行法規調和。

二、制度面向：能源轉型的風險溝通與風險管理—由福海彰化離岸風力發電計畫案談起

　　傅玲靜老師以福海離岸發電計畫，探討制度的缺失與可能的改革方向。

(一)福海彰化離岸風力發電計畫案環評結論撤銷

　　2015年，福海彰化離岸風力發電計畫案曾因漁民抗議補償不公等原因，經環評審查後，被認定不應開發，業者福海因而提起訴願。2018年八月行政院訴願會撤銷了福海彰化離岸風力發電計畫案不開發的訴願決定。行政院訴願撤銷的理由有兩個：第一個撤銷理由認為原處分是出於跟環境無關的因素，違反了禁止不當連結原則；第二個理由是應該審酌事項沒有充分審酌。

　　關於第一個撤銷理由，值得探討的是「漁民的要求回饋金」是否為環評該考量的事項？這個問題與參與程序息息相關，事實上，我國一階環評的公民參與非常不足，雖然環保署在環評法之外訂定相關規定，例如組織規程、專案小組初審會議作業要點的方式，增加一階環評公民參與的機制，但從規定來看，無論是政策環評或是開發行為環評，真正啟動與公民對話機會都是在程序的後段，而且是由開發單位跟當地居民進行會議對話。這個對話機制涉及到環評本身、風險評估、風險管理跟風險溝通的問題，也是判斷餘地的問題。

(二)風險管理、風險溝通的制度建立:

　　環境影響評估包括生活、自然、社會、經濟、文化、生態等許多面向，因此各國在談環評的時候，提出「整合性的風險管理（IEM，integrated environmental management）」這個重要的理念。究竟誰是風險管理的主管機關？應該怎麼做風險溝通？

　　聯合國奧胡斯公約中談到的公眾參與，其實就是風險溝通，在立法理由的第16、17點裡面說到，所謂的公眾參與，目的是為使決策者可以考量相關的因素，增加他的課責性跟透明性。第17點中特別強調讓NGO組織可以加入風險溝通。公眾參與的重要性可以從離岸風力發電這個個案看出來，因為離岸風力發電對人類的影響，所及的大概僅有漁民，但真正會受到影響的是生態，包括了鳥類、海洋生態，特別台灣還有鯨豚的問題。因此在風險溝通中，需要設計很多的機制，讓公民團體可以參與對話。

(三）先行程序與行政機關照顧義務：德國法借鏡

　　德國的環評程序與台灣相差不遠，但在德國環評法中，特別強調利害關係人的公眾參與，還有公民團體的參與，須符合德國聯邦行政程序法關於計畫確定裡面的聽證程序。德國在1996年，曾在聯邦行政程序法中增訂了申請前的「先行程序」，要求在所有的正式程序（如：環評程序、開發許可程序等）之前，行政機關就有一個「程序照顧的義務」，一個非正式地跟開發者、申請者對話的機會，要告訴開發者要提出什麼樣的文件、可能最後行政機關要審查什麼範圍、有哪些人可能會在正式程序中參與程序，過程中，行政機關還可以邀請第三人跟公民團體一起來參與對話。這是一個非正式程序，強調行政機關本身要有的程序照顧義務。2005年該條文被刪除，直至2010年發生斯圖加特二十一抗議活動，2013年德國再次把該條文增訂到總則的部分，要求行政機關要致力在開發案的規劃階段時，讓有利害關係的公眾及早知悉相關開發的目標跟預期的影響，在提出這個程序開始之前，就讓有利害關係的公眾，有表示意見跟說明的機會。

　　所以到底誰要來主導這樣及早程序的參與？不是開發者，而是行政機關。回過頭來，台灣所需要的恐怕不是所謂法治的、非常強調的正式聽證程序，而是在規劃者的階段，甚至是在政策研提的階段，就有更多的對話、更多的非正式程序，減少對立的聲音。這才是我們在政策研提跟離岸風力發電碰到的公民對話很重要的問題。

再生能源溝通之道

與談者：陳崇憲、陳一成、曾葳葳、彭郁文、蘇雅婷、吳澄澄、呂宏文、施月英

編寫：施佳良

　　台灣的能源轉型，已經從政策方向的確立逐步走到執行層面的深水區，近來聽聞各地方陸陸續續有著再生能源設置的相關爭議或衝突，在在顯示，在能源轉型的深水區，溝通越發顯得迫切且重要。為了促成良好溝通的機制發想與設計，環境法律人協會所舉辦的「能源轉型與氣候調適：再生能源制度落實與公民溝通研討會」，在第三場次綜合論壇階段，特別邀請政府相關單位、能源業者、地方團體、環保團體等領域代表，當天會議出席的與談人計有: 經濟部能源局能源技術組 陳崇憲 組長、台灣電力公司再生能源處 陳一成 處長、wpd達德能源公司開發部 曾葳葳 副總監、天泰能源公司 彭郁文 研究員、荒野保護協會台東分會 蘇雅婷 組長、綠色公民行動聯盟 吳澄澄 研究員、卡大地布文化發展協會 呂宏文 監事、彰化縣環保聯盟 施月英 總幹事等八位。由本全律師事務所 詹順貴 律師主持，針對如何進行良好溝通的需要與困難之處進行討論盤點。

一、再生能源推動與地方產業、生活型態、文化傳統的衝突

　　在會議過程，與會者大多從太陽能與風能發電推動過程所造成的衝突面向，來論及溝通的缺乏與必要性。在風電部分，目前再生能源推動過程的衝突，來自於風險承擔與利益分享的不一致。有漁民認為風機設置會影響其捕魚方式，並且造成作業的困難，這些風險與成本是由個別漁民承擔。但風電所帶來的回饋金與各樣的優點，其利益共享卻無法落到個別漁民的身上，也因此造成地方上因著如何利益共享與分配方式，產生紛爭。

　　在光電部分，台東知本溼地的案例則是凸顯了現行光電選址決策先行，而溝通在後的形式化問題，以及未尊重原住民主體性以及部落在地傳統決策模式問題。綠盟 吳澄澄 研究員提到居民不是對發電方式有疑惑，是對開發過程都沒有事先納入居民討論有疑慮，因此社區與開發商很快進入對立關係，無法溝通。卡大地布呂宏文監事提到台東縣政府在尚未與部落進行諮商時，就已經將案子發包出去讓廠商規劃，其後才讓廠商與部落進行諮商同意。在溝通過程，卻發現沒有能夠修改計畫的空間。當部落自行召開部落會議，取得共識決議要求廠商先撤回光電案，重新再談，卻遭廠商置之不理。此外，當部落幹部決議不召開部落會議討論開發案時，市公所卻能依法代為召開，以及採用新北市烏來模式，以允許委託的投票方式作為決策模式。程序引起極大的爭議，目前已進入司法訴訟當中。

二、現有溝通機制的系統性不足之處

　　在場次二時，政治大學法學院傅玲靜副教授以德國的溝通模式為案例，強調風險溝通是要使決策者可以考量相關因素與增加其課責性。因此在規劃階段需由行政機關在早期階段啟動公民參與，由行政機關主導溝通。作為台灣的借鏡。

　　對照來看，台灣在綠能推動過程的溝通不足之處，大致可以分成三個面向。

　　一是現有政策程序當中，缺乏溝通的環節點，以至於外部意見缺乏進場的管道。過往當有重大建設推進時，往往必須經過環評程序，在台灣相對於其他行政程序而言，環評程序是少數較為公開且能夠讓各方意見進場的場合。然而，台灣的光電設置不需要經過環評，卻同時又未能在程序制度當中鑲嵌足夠的溝通程序點，因而導致地方民眾、NGO團體的意見，缺乏被聽見的機會，也進一步影響決策修正的機會。

　　二是在綠能推動的溝通過程，政府角色淡化，主要由開發廠商與地方居民自行溝通。不論是離岸風機設置或太陽光電設置所衍生的爭議，皆可看見多是居民與廠商發生爭議衝突。然而當爭議或衝突發生，意味著彼此的信任關係也開始產生破裂，若此時仍由當事人自行溝通，自難以達到效果。政府若不在溝通過程扮演較為積極協調的角色，甚至更進一步提出相對應較具公信力的解方，則可想見未來綠能推動的溝通僵局，將會越來越常見。

　　三是在綠能發展的規劃階段，缺乏具有綜整性考量的選址機制，使得廠商無法及時在規劃前期先排除敏感區位（如生態豐富區）等，導致日後必然發展成難以化解的爭議點。

三、與誰溝通?

　　雖說與會者皆認為溝通是相當重要的事前工作，若能在綠能推動過程當中，適時地揭露資訊、了解各方的憂慮與困難，並且促成彼此理解與找出處理爭議的調整方案，這是大家所企及的理想。在研討會上，大部分的與會者都提到一個相當重要的問題，就是與誰溝通？這些人的意見，又代表了哪些聲音？

　　在傅玲靜副教授分享的德國溝通經驗來看，風險溝通不僅納入在地居民、在地產業者（如漁民），還需包括當地生態環境等，作為代言的NGO組織，也需參與到風險溝通的過程當中。這是為了讓政策或決策過程能夠廣泛地納入多元面向的訊息，盤點其中可能遇到的困難以及各方間的資訊落差，進行綜整性的評估與考量。

　　首先從業者的角度來看，在台灣風電的推動過程，能源業者也提到他們在實務過程當中所遇到的困難，即是「如何辨識利害關係人？不屬於直接利害相關人的積極公民，在過程當中是否有話語權？」對業者而言，溝通對象不明確將會使得溝通時程與溝通效果，甚至是否能夠達成共識，同樣變得難以估算。wpd達德能源開發部曾葳葳副總監提到，利害相關人的界定方式沒有明確的模式可以依循，因此導致業者即便想要與利害相關人溝通，也不斷地困惑於利害關係人經營要做到什麼程度才算是真正有達到溝通？此外，天泰能源彭郁文研究員也提到溝通現場的另一個困難，在於在地利害相關人彼此之間，也有著不信任的問題。某些利害相關人會質疑另一群利害相關人的代表性，也讓業者會捲入地方自身的紛擾當中，進退維谷。

　　若從地方的觀點來看。誰能夠代表地方與業者溝通，則是另一個爭議的來源。以台東知本溼地光電案來看，卡大地布文化發展協會呂宏文監事就提到部落為了與廠商溝通，特別成立了一個溝通小組。然而廠商卻未以這個溝通小組作為主要的溝通對口。與此類似的代表性問題，則是出現在部落會議的出席者適格身分認定上。例如僅設籍在卡大地布部落，但從未在部落生活、參與部落事務、對土地沒有情感連結的人，是否能夠參與部落會議的投票，這是有很大的疑問。

　　在風電方面，現場有漁民朋友提到在風機設置與營運的過程，漁民的生計很有可能會受到影響，而廠商多只與漁會進行溝通，甚至談妥相關條件，卻未有與個別漁民進行溝通，因此個別漁民未必能夠得到足夠的資訊，了解風機對既有漁業工作的實際影響。另一方面，在漁業影響方面的補貼，則採一次性、齊頭式的補貼，這看似補償，卻非漁民所切需。但漁民也缺乏管道回應這樣的疑慮。這也正是有些漁民反彈的原因所在。

四、期盼以制度作為緩解衝突的解方

　　面對上述再生能源與在地生活、文化型態的衝突，與會者多提出希望能有中介組織，以有系統的評估方法或程序（如社會影響評估），梳理衝突內涵。同時也希望政府能夠積極扮演溝通處理的角色。具有決策權的政府部門，需要出面串接各方，並協調出決策內容。

對此，綠盟吳澄澄研究員則提到其參與桃園埤塘光電的經驗，做為參考。在桃園埤塘光電的推動過程，在地埤塘因為有雁鴨科，產生生態爭議，目前由桃園市政府決議全面暫緩實施。為了處理爭議，由得到充分授權的桃園市政府綠能辦公室出面。他們想先解決在地對生態或環境的疑惑，因此向在生態檢核方面有多年專業經驗的黃于玻老師諮詢，並且展開埤塘調查。桃園市野鳥學會所調查的四十多口埤塘當中，提出建議十九口比較大的埤塘不要開發。從結果來看，在地溝通並不是非一即零的結果，而是能夠透過更充分的資訊調查與地方溝通，辨識出爭議較多、影響較大的個案，從一開始就避免，如此就能夠減少因選址不當而產生的各類衝突。

經濟部能源局能源技術組陳崇憲組長則提到，從法規來看，政府角色應該扮演平台的角色，讓相關利害關係人上來做討論。不過每個階段同樣有著相當多的困難。以風電的漁業補償來看，在漁業署已有公式存在，但公式當中有參數。參數怎麼選擇，答案就會不一樣，如何得到大家能夠妥協或是滿意的答案，是目前遇到的重要問題。此外，在回饋方面，如何藉著促協金去做完在地轉型與建設，讓在地並非僅有一次性的補償，而成為長期的利益，也同樣是重要的課題。至於生態環境的影響部分，環保署已經有相關規範，業者本身會去按照環評相關規定施作。

五、小結

不論是政府單位、業者或在地居民，多認知到溝通的重要性，也迫切需要進行「彼此理解，找出問題根源與解決方案」的有效溝通。然而有效溝通的機制該如何設計、需要注意哪些要素、如何接觸到溝通對象、如何界定需要溝通的問題範疇以及需要提供的資訊範疇等等，這些都還有待進一步細緻的設計規劃與推進。能源轉型的路徑還相當漫長，溝通也非一蹴可幾，本次研討會可謂一個盤點目前困難所在，解方在未來的何方? 還有待各方共同努力嘗試與創建。

附件一

我們與再生能源的距離：談《再生能源發展條例》的結構性問題

逐字稿

本逐字稿經與會來賓確認並修正語句，為合乎引言人原意，部分詞句可能與影片不同。

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陳曼麗：謝謝大家，今天非常感謝環境法律人協會舉辦這個活動。我們對氣候變遷中減少燃煤、減碳，另一部分希望再生能源發展更好，發展的這個部分因為立法院通過《再生能源發展條例》，制定過程一定很多人覺得有所不滿，需要改進。我們在立法院有時候提一個法就會有很多不同意見，背後代表一群不同利益的人，我們會非常在乎是不是可以取得大家都能夠同意的一個平衡點，當然是當下的平衡點，過了一段時間平衡點可能再移動，那就需要啟動另一個機制。

我這個月初去西班牙參加氣候變遷的一個會議，就是COP25，我代表立法院去，沒有花很多時間在會場做議題討論，因為有很多不同的系統，包括行政部門、立法院、NGO跟一些學者到那邊去，大家到會場可能是根據需求做議題參與，我因為代表立法院，所以做比較多是立法院的國會外交部分，所以會跟不同國家做議題討論，當然因為台灣不是COP會員國，是不太能去到大會，頂著臺灣或中華民國的名義去裡頭對話，所以大部分是雙邊會議，台灣跟德國或某個國家做的雙邊會議，跟我們本來就有邦交國，是比較容易的，但如果不是邦交國，可能就要注意他們願不願意會談，或願不願意曝光。因為有中國因素，他們知道我們跟哪些人互動，就會跑到那個國家抗議，這會造成跟我們互動的國家代表困擾，所以我們會特別注意到，願意跟我們互動的，我們就會放在新聞稿上讓大家知道。

但這次德國、西班牙、歐盟有些國家願意跟臺灣有些互動，我認為是因為台灣的人權、民主在歐洲系統都很受認同，我們方向是一致的。所以他們對於台灣，包括五月同性婚姻法通過，他們都非常肯定，有放在他們國家的頭版上。也是我們國家的展現，讓他們對台灣關注，特別肯定。另一部分就是香港因素，他們也會在這些事情上，由香港角度詢問台灣的人權、可能的民主危機，他們都非常在乎，不希望台灣受到專制獨裁的政府欺負。這部分我們是非常感謝，因為我們國家沒有被排擠。

這一次到西班牙參加COP，本來應該要去智利，但是因為他們內部有狀況，所以移到西班牙馬德里這邊，這會讓我們更加舒適，這是因為我們對歐盟參與本來就很多，這部份我們外交單位、學術單位、行政單位也有做安排，跟大家做個報告。今天我這階段講到《再生能源發展條例》，今天有兩位專家，時間只有五十分鐘，我們請每位引言人發言15分鐘，希望有時間可以讓在場來賓討論，先請蔡岳勳教授。

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引言–能源轉型/再生能源發展條例法治框架的結構性問題思考

蔡岳勳教授

謝謝陳曼麗委員、趙家緯研究員、林老師、在場各位來賓，今天很榮幸受邀來這邊，跟各位分享我這幾年有幸參與，以中遠距離觀察整個能源條例以及能源轉型的相關問題，由於時間有限，我很簡短在此提出三個點：一個反省、兩個關注。

第一個是，因為本次活動是由環境法律人協會主辦，法律人在審視看能源轉型與法律問題的一些反省，法律人有個奇怪的特性，我們會要求很多嚴格法律保留、依法行政，因為我們想像中的秩序，法律人就是喜歡美感、秩序，所以追求完美的形式，任何施政最好要有嚴謹的法律保留、要有明確的授權等等。

像這台特斯拉Cybertruck，大家覺得很醜對不對？但是完全中了我們這些愛地球的中年男人低俗的喜好、zero emission，然後防彈耶!法律人就是喜歡這種綾角分明，很奇怪法律人明明數學不好，但很喜歡卻追求幾何的美感。可是在現實裡，很多時候法律跟實際上有很大的gap、落差，例如能源轉型的議題，我們倒底是希望追求嚴格法律保留、法律科層制的，法律定性的美感，還是我們希望目標能夠儘速達成？到底要哪一個？

尤其是這幾年來我看很多同道在批評能源轉型的許多政策、沒有嚴謹法律保留、沒有法規授權，是個大違章建築，對，我認為這些觀點可能都對。但是我這幾年觀察實際的運作，包括陳委員在立法院內很辛苦，參與很多，我們在座很多做能源轉型，其實不要講這麼大，我們在看綠色能源發展，你面臨的是「動得很厲害的國家機器」以外，還有很多實際面向的複雜問題。我們可以看到能源轉型其實，牽扯到環境、產業，還有剛剛陳委員講很多不同的利益團體等等，一拖拉庫複雜的面向。例如離岸風機，今天不是經濟部能源局可以主導，還有海域空間、水域空間、環保、公民參與、文化資產等等很多。法規方面也很複雜，我也參加過科技部主持能源型國家計畫，法規爬梳起來我只能說鬼打牆，彼此衝突，另外，除了法規調和與衝突外，部會本位等等也是相當現實的問題，如果我們越形式要求，什麼都要立個法，什麼都要法律科層化授權等等什麼，可能就忽略這種法規調和、複雜、部會本位下的真實面貌，部會間就會變成消極的依法行政，變成消極的保守不行政。

所以我這邊提出的一個反省，尤其現場都是法界的先進跟關心環境運動的人，除了現階段法律不足，法規進程的問題，我想陳委員在立法院這麼努力，在我國立法院的現況下，法規不是那麼快能夠一步到位?我們現在要面臨的真實問題是，你要先推動達成能源轉型，還是要等法規ready？你要前進比較重要？還是完美比較重要？所以我反而有個提醒是，透明、實質性的監督、還有「有意義的公民參與」，譬如說區域劃分、決策遴選程序，有沒有實質的due process，過程有沒有透明等等、可能比形式化的法律授權還重要。

第二個，能源轉型很大的問題是在於法規框架，現在法規框架的拘束性、落實性在哪?今天（2019年）12月21日了，我看在場朋友不多，因為大家今天都去高雄嗎? (笑)，那在政權輪替下能源轉型要怎麼走？能源界跟法界一樣謹慎保守，因為能源是一件很大的事情，是切切實實的基礎建設，無法躁進，要很現實地照顧到現實的問題是什麼，必須要有保守謹慎，但並不代表沒有前進那一面，我會建議能源政策、供需、安全是長期的基礎建設規劃，必須穩定長遠，而不是今年選完誰當選明天就廢掉。

最近因為能源公投的事情，我去中選會做過幾次專家證人，兩邊都很激動，例如兩邊的團體都說我們要公投，當然現在有些公投過了，但現在能源政策有個弔詭的現象，我們當然要民主，直接民主，大家一起來決定，但這裡面有一個是我們科技法律研究也在關注的，能源是有專業社群，專業意見是必須的。假設某電廠你公投要它一定要啟動，但裡面零零落落，你要如何啟動，要靠willpower，要靠民主的力量就讓它驅動嗎?沒有，他必須有個所謂專業社群、專家意見在裡面，但也不是說專家治國、政策治國，其實還有今天的主題，我們今天主題是社群的參與，他的地位在哪裡？現在再生能源提供一個很好的bottom-up跟能源民主參與的機會，不是只有政治學界、行政學界參加，法律學界應該去關注，現在的趨勢是早期或實質公民參與跟決策之間的連結，但這些如何在一個民主責任政治的治理框架下去進行？這個框架要穩定能夠運作！另一方面，我們一直沒有把氣候變遷跟能源轉型整個法制框架放在一起，我們有很多政策白皮書，可是這個框架不是今年誰選贏就是這樣，明年誰選輸又是這樣，能源政策的規劃與氣候變遷的因應，我們談的是十年、十五年以上長期的東西，拜託呼籲一下，責任政治、專業、公眾參與的穩定框架。

第三點，再生能源條例大家都說問題是什麼？當然或許問題很多，大家也有不同的觀點，但我這邊提出比較核心的是「市場支持架構」，再生能源發展條例，在我們關注能源法的脈絡裡面，從來核心不是補貼，真正的核心是市場如何建立。我們看這個圖，我簡單講，我們確信renewable energy是innovation-based，這是未來的趨勢。但是現在確實有價格落差，我要做的不是只有補貼，補貼也是市場支持一部分，但不是全部。其實各位有興趣研究，我們學界在談再生能源市場裡的架構也很多，可以分成自願性、強制性市場，一拉一把。

我們可以分成強制性，譬如說RPS, renewable portfolio standard，以強制性的目標，搭配可交易的憑證，就是現在大家說綠電憑證，他是要搭配RPS，或是要綜合。或者現在再生能源發展要FiT，可是FiT很多種，現在歐洲很多一直在變化進展，包括CFD、價差交易等等，但這個有空再跟大家報告。但重點是我呼籲，再生能源發展條例的核心不是補貼，是要有目標的市場支持架構的建立，但現在有個現象，我們再生能源發展幾年，台灣取得不錯的成果，像今年是爆發。這些發展過程中不是每個再生能源都需要同一種市場支持，他是演變的、演進的，在德國、英國，大部分技術的FiT已經落日了，但某些部分FiT繼續，因為每個科技產業別他的發展狀況不同，他需要不同的市場支持，長遠目標一定是要把這個市場支持制度建立起來，當然現在代議政治時代，脫離補貼與市場支持可能會有些問題，但畢竟是個目標。

反過來看臺灣現狀，台灣再生能源發展條例從民國98年立法到現在，我們看到變化越來越大，我們核心本來是FiT，但現在實際在做不只是FiT，FiT就是躉購費率，大家關心這個，每年都在吵，但這不是事實，因為每個科技成熟度不一樣，現在還有T-REC，也漸漸看到第三階段離岸風力要做競標，還有一個是大電力用戶的強制使用，現在都有。但是我觀察到一個問題，就是這彼此間的關聯，我們再生能源發展條例只看到FiT而已，T-REC落在另外一個主管機關部門，強制使用或者emission trading或offset/control在環保署，我們如何全部弄起來、做整體檢討？

儲能不在FIT或再生能源發展條例裡面，他有現實的困難，他到底要放在電業法裡面做輔助服務，在電力市場裡做交易清算？還是某個部分你要像國外，某部分劃進來，在再生能源裡面。然後每個態度需要不同對待，但必須呼籲到前面，能源政策必須可預測性，能源是有穩定、安全交易制度、遊戲規則，錢就會進來、人就會進來，大家就會「發大財」，發大財之後就會開始發展，我們要設定好的市場支持制度。

我這邊跟各位提醒，我們現在面臨的整個goals、means、我們的assessment在哪裡？核心策略在哪裡？今天在討論再生能源發展條例，不只是再生能源發展條例，是我們很多變形發展中的市場架構，法規在哪裡?對於有財產權價值的交易，像T-Rec明確的法律規範相當重要，然後如何跟躉購、綠電自由市場，這些怎麼串起來？這才是真實的核心問題。我再次強調穩定、可預測性對於能源政策的重要性!離岸風力、大型太陽光電開發，這些廠商今天只要求就是我今天投下去穩不穩？會不會變卦，我能不能賺錢？說來簡單，穩定、可預測才是真正的重點，能賺錢，誰能賺到錢他自然會去努力。我們的政策目標就會達成，不同政策目標開始達成，不同科技開始有個差別待遇，就是一個這樣的發展過程。

因為時間有限，我再重申一個反省：面對能源轉型，反過頭來我們需要省思要達成的目標是什麼？實質性的監督與有意義的公民參與是什麼？這可能是我們可以多花一點心思去看。再來有拘束力、不受政權輪替、不受短期輿論影響、或者兼顧民主參與跟理論影響的一個長期的政策架構跟法規框架；再來，再生能源發展條例的核心是市場支持制度，現在市場與科技快速在改變中，我們的方向、支持架構的調配、搭配、建立他的框架跟關心在哪裡？以上簡短分享，感謝各位。

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引言– 航向東亞能源轉型領航國的再生能源發展策略

趙家緯博士後研究員

今天是個建構的場合，我們要思考臺灣再生能源怎麼發展。等下分享兩個，一個長期，除了2025目標，如何結合到全球2050碳中和趨勢，或者看到臺灣再生能源更長期的推動路徑為何。另一個字眼是支持體系，像剛才蔡老師提到市場支持是很重要的支柱，但市場以外，需要更多元的支持體系。這邊我們該如何建構這個支持體系？

第一個：邁向東亞能源轉型領航國，為什麼用這個字眼？最近這幾個禮拜大家可能都有點沮喪，特別關心氣候議題包括國際評比台灣氣候績效倒數第三，還輸給韓國，但是實際上是有所謂評比方法的設定，但我們在能源轉型目標、無論是減煤或是綠能發展，我們都可堪稱是東亞領先的國家。我看評比結果，覺得很可惜沒有機會好好跟民眾、媒體陳述，台灣在轉型是扮演什麼角色，其實我們訂出非常積極的目標，同時達到非核減煤與能源轉型是很好的樣板。過去我們跟日本、韓國的學者跟團體交流，其實他們對台灣能源轉型目標非常讚賞，特別是從離岸風電，我們在2025的發展目標都比美國進步，如果我們看2035年的目標，16GW的離岸風力，比韓國提出20GW稍微有落差。這部分大家可以理解到，我們再生能源的確是有東亞領航國趨勢，另一方面看光電，過去三年2016-2018年，台灣新增數量其實是世界13名，總裝置量也是前20名左右，可生產量是前三名，過去三年淨增加量是13名左右，如果看今年度的增加趨勢來說，排名可能更為領先，但如果是競爭關係比較，其實韓國目前增加量也比我們好，現在看來我們有很多好消息，我已經講完了，現在面對真實。

經濟部臉書小編非常活潑呈現我們再生能源的趨勢，但進一步檢核，會發現目前再生能源發展趨勢可能達不到預期的政策目標，按照電力供需資源報告，依照電業法，今年規劃的再生能源目標量是180億度，我們前面十一個月增加幅度，大概只能增加25％，也就是說我們今年發展目標大概只能到158億度，跟我們原先預期有落差。特別再看PV的裝置量，到十月底為止目前裝了快4GW的量，但今年度原本目標是4.3GW，也跟兩年前訂出來2020年要到4.5GW，也少0.2GW，但剩下兩個月補足0.3GW，按照過去來看有點趕不上。我們目前進程是稍微有落差，落差來說我們該如何突破？

我們要省思，到底過去三年我們去衝刺綠能、我們整體的社會氛圍，對於再生能源的發展期待是否能夠成為亞洲綠能中心？我們中心做的民調，大概是2018年7月的民調，12月公布，發現這個目標我們喊好久，做了很多廣宣，但實際上清楚目標大概四成左右，另一個我們問民眾認為能源轉型怎麼樣，這是很直觀的感受，我們發現民眾知道有急迫性、但是推動狀況混亂，甚至是略為不公平。不公平是很重要的一件事，像歐盟的綠色政綱，他們最常說的是碳中和以外的字眼，我聽他們的發表會中，最明顯的就是談我們碳中和的過程如果不公平，無法讓民眾支持，去達到這樣的遠大目標。那既然能源轉型給大家的感覺是不公平的，我們就要反省說過往推動過程，是否發展比重跟程序產生問題？這是很重要的提醒。

第二部分，這幾年做的其他民調，台灣民眾對再生能源到底感受為何？這是2017年做的橫跨十個國家的民調，其中包括台灣，會發現2013年台灣民眾對再生能源所有的益處都感到非常正面以對，甚至有77%以上的民眾認為台灣若成為綠能領航國也會感到驕傲。但現在的問題是，在今年三月臺灣永續能源做的民調，居然台灣民眾覺得最適合的是核能，超過其他綠能選項，這對臺灣能源轉型是很大的衝擊，這是很重要的提醒。但這樣的社會論述很大一部分來自於企業扮演的角色，企業因為國際綠能供應鏈的壓力，企業有更為主動參與的狀況，在這邊是新的契機。

不論是RE100的推動、不論是我們四個廠商的支持，包括大家熟悉的葡萄王已經承諾2035年要達到RE-100的目標，另外一個是蘋果綠能供應鏈影響，不要忘了台灣兩個電子廠商，對國際的減碳承諾也都表達說如果願意採用再生能源的供應鏈，說會增加訂單，也有訂定這方面目標。這些積極作為並沒有辦法反映社會對再生能源發展的全面性支持，參與供應鏈的這些業者，比方台積電也好，在談說積極找綠電，但是對國際上評比問卷，他說跟公眾站在一起，跟公眾站在一起的話，是白皮書明確反對各式各樣友善綠能的狀況。另外更矛盾的事情是台化董事長王文淵，也是工總董事長，他自己在國際減碳承諾評比一直說他們裝了太陽能，還實施內部碳定價，我們要如何重整企業的矛盾？特別是企業對再生能源的裝置量這邊，去型塑綠電的論述是很重要的挑戰。

來說長期，我們今年修法後我發現問題來自於，修法之後訂出的目標也只有到2025，而且還是舊的再生能源目標，如果把離岸風力加進去，我們規劃來說2025都是30GW為目標，如果長期減碳回推再生能源的發展程度，如果按照履行臺灣長期減碳目標，用國內評估去估，2050年電力再生能源占比要六成以上，我們是否準備好去面對再生能源電力系統的整體規劃？我們嘗試去描繪再生能源百分百的路徑，這邊願景狀況到底是怎麼樣？他的路徑概念來說，PV2025年達到25GW外，還要多衝16GW。這個概念來說就是屋頂型狀況可能四分之三都要鋪設太陽光電，我們有什麼樣制度去推動這樣的進行？特別是一棟建築物四十年周期，如何讓能源主管機關跟建築主管機關共同推動？長期目標拉出來，才能回頭看政策規劃還有哪些強化的方向。

綠能發展上，我們希望高再生能源佔比系統，很重要是儲能搭配，但目前推動規劃沒那麼完整，不像韓國，韓國推動儲能方式是針對REC制度，如果有設置再生能源搭配儲能，REC權重會有加成，這樣去鼓勵發展，接下來是費率制定能否有創新式思考，這是去年FIT智庫議員來台灣，他思考再生能源發展，FIT不只是單一的FIT，是高再生能源比例下的FIT規劃，這是我們下一步可以思考的議題。對於長期再生能源的思考，風險中心11月份有發表一份完整的報告，不只是綠能發展，還有臺灣再生能源發展的建議，可以上我們中心網站閱讀。

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現場提問

現場提問：敝姓陳，我在綠色環保上蠻有想法。我想了解日本韓國的規劃與發電，日本有多元系統跟公司，他們使用未來的生質燃料或者這個區塊有什麼樣規劃，台灣有這方面專業製造商在做，在綠能儲能設備上是否有發展空間，讓台灣有學習、參考？

現場提問：我是業界同好，本身之前念政治跟國際關係，進了公部門之後對再生能源很有興趣，又去了業界。剛才蔡教授說的我滿有感，就我理解，法律規範過程不是由上至下就是由下至上，但不是非黑即白，是可以同時進行，可是需要stablizer就是所謂的穩定者，我覺得在我認知上就是政府，我們自己也在離岸風機的風場工作，在這當中，公民制度跟能源政策發展的確有很大衝突，比如最立即的是電協金，他的制定、計算、產出執行過程有非常多的落差，我相信會影響到投資，我相信這也是穩定的政策的一小部分，可是的確會影響接下來到2035年要陸續開放投資、第三階段離岸風電規劃，我想問陳曼麗委員，政府扮演穩定者的政策，應該接下來要從那些方面做會比較立即有感呢？選舉在即，很多再生能源相關工作者，包括公部門、私部門也好，可是好像缺少主軸，缺少立即的方向跟有在同一條船上的感覺。電業自由化會影響很多既得利益者，剛才說的這些，要怎麼實質面對這些挑戰，讓業界跟政府、民眾跟公民同時認同、這是為了大家好，不是他們自己為自己好。

林春元：我想請教蔡老師、趙博士，兩個問題都是關於制度，蔡老師有說到市場問題，大家會好奇，我們知道再生能源如果有完善市場會加速發展，但我們現在無法知道現在法律下市場有什麼問題，以及如何通過法律制度幫助市場完善？可以再進一步具體說明？家緯提出很多重要資訊，當然再生能源無法如預期有效率的發展有很多原因，但有沒有一些原因，是在現在不管是再生能源條例還是其他法律上的制度缺點？因為其他人有其他問題，包括公民溝通或技術問題，但是法律上能不能透過制度設計去緩解問題、幫助發展？

彭郁文：我是天泰研究員彭郁文，剛才蔡老師提到FIT躉購制度問題，就我理解它存在本身最終目的就是要退場，就是扶植市場成立，但我們看到109年度的躉購費率，有加上模組回收費，等於補貼你是用躉購的業者，可是如果我今天要簽CPPA，不是用躉購，我沒有高效能加成、北區加成、也沒有回收費補貼，那在供應鏈角度我寧可繼續走躉購，不想去走自由市場，好像一方面有想扶持綠電市場，可是一方面好像內部一直打架。想瞭解蔡老師想法。另一方面請教趙博士，現在儲能系統想去整合電力跟儲能，可是目前好像不能併網？他的電能夠被認為綠電嗎？好像在技術上還有些困難，變成說儲能先不管成本問題，有沒有辦法跟綠電做很好的結合？包括臺灣如何認定，好像還有些問題存在。想瞭解您的想法。

蔡岳勳：每個都是大哉問，我很快回覆。第一個陳先生，因為我們研究室過去發表許多生質能相關paper論文的，我們長期關注這個議題。生質能在日本推動很快，當然有他的政策目標跟條件，主要是日本在推動是農村復興，有林業、牧業跟農村復興的單位去做，是很重要的戰略目標，另一個生質能很重要是進口料源，因為日本商社是有布局全球進口料源的問題，所以日本政府當作地區分散、農村結合策略，台灣比較可惜生質能就是只看到沼氣，沼氣之外還有一個問題是混燒，這個政府內部有不同意見，這個才是很大問題。我想陳委員也長期關注這個，我們的確看生質能在德國也占了三成重要的基礎，但台灣連1%都沒有，的確是長遠可考慮的問題。

另外是林老師問題，彭研究員某程度回應林老師，彭研究員提的問題，很抱歉躉購費率我無法直接回應，但我的想法，您的觀察沒有錯，躉購費率委員會我們看的是FIT的費率，FIT有政策的加成，回收模組問題，但綠電市場今天歸在哪個單位、如何建構、如何跟躉購搭配、躉購如何退場、綠電市場的模樣，也就是說他的架構還沒有完全成型，這個就是我今天演講的重點，一個市場支持架構你不能互相打架、要有層次感。你要有目標，例如今天多少FIT要把他趕出來，趕到T-REC市場，或者我們T-REC市場短期間台積電大買，所以他會大漲，所以你們會跳出來，但跳出來之後，我們政策制訂者要想到三五年之後他又跳回來，這會有波動，所以整體是要再思考，另外一個政府有沒有有感，可能要請陳委員來談。

趙家緯：先從郁文問題，儲能這一塊，儲能是明文寫在條例裡面，但操作上目前看起來的確是會有些問題，特別是接下來電動車是否視為儲能設備，我看台電做的規劃目前欠缺這方面考量，這個在能源局能機組、電力組如何去適當結合，也是很重要的議題。這邊看到過去他們自己蓋了一些儲能設備，這接下來是個案還是常態也是在努力的面向。短期法令的部分，我覺得本身不是很好，但不是能源主管機關問題，而是其他主管機關願不願意去面對，如果今天建築有淨零耗能，今天處理太陽光電違建的問題大概不用談，因為建商都會去幫忙處理好。另外能源主管機關以外其他部門的法令漏洞才是要花力氣去處理。

陳曼麗：目前政府這一塊，基本上2025年再生能源20%目標，是不是有2035、2045，我想是有的，但目前行政院長還沒公布應該是還不會出來。公部門還需要可行性研究、長官拍板定案才會對外面說，但也不是說那個就不能修，只是說我現在端出來之後，大家再來討論，就像我們修法時行政部門版本出來，公告出來六十天大家表達意見，也是大家不斷強調的公民參與。我們希望公民參與，而不是部門閉門造車出來被大家罵死，這是有在做研究，說不定有些學術單位會被政府部門邀請進來做計畫，謝謝大家的討論。

附件二

公民抵抗的問題與政策調適之道—以知本光電與離岸風機個案爭議為例

逐字稿

本逐字稿經與會來賓確認並修正語句，為合乎引言人原意，部分詞句可能與影片不同。

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杜老師：
大家好。很高興今天有機會來主持這一場講公民抵抗的問題，跟政策調適以及知本光電、離岸風機的個案正義，那我想，今天來到這個會場的各位一定都非常關心我們再生能源的發展，以及再生能源發展的路途上，我們的制度基礎建設能不能跟進。那今天我們有兩篇非常精彩的報告，其實從這個真實案例，不管是政策環評，或者說地方再生能源的推進所遇到的衝突，提供大家一個案例的反思。那我想，首先我們在這場次是請到兩位，一位是林木興，在台大風險中心的助理研究員。他所要談的題目是公民抵抗的問題與政策調適之道，他是以知本光電的個案正義跟比亞外部落發展的案例，那我們時間十五分鐘，我希望留多一點時間給大家發問跟共同討論。

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公民抵抗的問題與政策調適之道：以知本光電個案爭議與比亞外部落發展為例

引言人/ 林木興助理研究員

大家好，我是台大風險中心林木興。我今天這篇文章是跟周桂田老師共同寫的。那這篇文章其實之前在今年的發展年會有發表過相關的內容。但是那個案例我後來有點修正，原本是以政府推動的綠能屋頂全民參與推動計畫為例，但是後來修改成知本光電個案爭議。

今天要講的主題其實呼應剛剛陳曼麗委員所講的，譬如歐洲會重視我們台灣的人權跟民主，我今天講的主題是有關於能源民主這個方面。我講的比較是以社區電廠的角度來看。

這個是我今天要講的大綱，首先今天的主題是政策調適之道，我今天提出的一個關鍵詞或是口號，就是從社區的能源培力到社區能源自主。那要怎麼樣來做社區能源培力呢？我自己本身其實也有參與TRENA（台灣再生能源推動聯盟）。TRENA今年度承接能源局專案計畫，亦即偏遠地區十九個案子之一，以民間團體的角色，在社區推動再生能源的發展，所以我今天會以比亞外部落為例，這個地方在桃園的復興鄉，然後另外一個案例是台東知本濕地發展太陽光電。所以等一下會跟大家引言，台灣再生能源推動聯盟TRENA如何在社區協助推動再生能源的狀況，跟台東知本濕地的這個案例，來做一個對照，提供大家做一個參考。

所謂社區再生能源自主，一般我們可能會去講說，譬如你自己發了多少電、然後你自己用多少電。在科學上可能會做一個譬如你的供給跟需求的一個平衡，然後你可能要達到自給自足的狀況，但是後來就是有一些研究，他就會講說社會接受度如何連結再生能源跟能源自主。那我今天要講的是說，能源發展的類別其實有很多，但是我今天要講案例，其實從太陽光電的發電為主。

那這個發電技術有什麼特性，他的發電成本比較低、技術門檻也是比較低的，所以其實非常適合在社區的層次來作發展。另外社區再生能源自主，其實可以分為五個分析面向，那大家看紅色的部分，就是包含技術可行性。這個部份就是說太陽光電比較可行，當然如果跟溼地結合、或跟漁電共生結合，會有一些另外農漁產的生產率問題，但是那其實是另外一個技術的問題。另外是說，還有經濟可行性、社會接受度、環境友善度，還有所謂的政策支持度。

政策支持度這邊比較重視政府如何支持，譬如法規障礙是不是要排除、是不是有配套性的一些行政措施可以協助，比較是談這個部分。

接下來我快速講一下這個脈絡，就是說今天是講社區。歐盟其實對再生能源社群有一個定義。我要說明是，台灣一般在談的公民電廠是比較廣義的、可能是跟地域性脫鉤的，但是歐盟的再生能源社群是比較跟地域是有關係的。

再來是這邊有一些能源發展綱領，社區再生能源其實我們已經有一個國家政策在推動了，之前甚至有依據還沒修法前的再生能源發展條例，可能以行政規則的方式、他有一些外部效力，有相關的作業要點。但是，今年再生能源發展條例修正之後，其實相關的不論是原住民地區、或是我剛才所提的民間團體相關的作業要點，其實已經有法律授權依據了，其中有一個應該已經有公告了。也就是說，其實在國家政策或法律上面，其實我們都有些支持性的政策跟法律的推動了。

那最下面這個公民電廠，就是我剛才所講的，就是說我們目前在談的公民電廠其實是比較廣義的。包含陽光伏特家，可能會用群眾募資的方式，群眾跟土地可能連結性沒有很高，大概是這個意思。

那研討的問題是什麼，就是從這個社會影響評估的視角去考察。TRENA作為一個中介組織，其實是一個培力單位。還有就是說，我會去將知本濕地做個對照組。但是我今天並不是特別針對哪一個個案去做討論，台灣的能源轉型的速度其實非常快，所以其實相對的我們的社會學習曲線，可能每一個部門都會很忙，在面對不同的能源轉型問題。所以我只是希望今天藉由這兩個案例的對照，讓大家知道我們實際的發展狀況可能是怎麼樣，然後出現哪些問題。

好，第一個就是知本溼地發展太陽光電，因為手邊大家應該都有我的簡報，就快速的講過。這個第一張是卡大地布或是知本溼地的問題，其實很多民間團體很早就關注了，可能2015年就在關注。這個可能是請地方耆老講說，這個其實是有原住民的傳統領域、有一些社區的脈絡，這張大概是要呈現這個東西。但是大家看，他如果要蓋光電，可能是這樣一大片、這樣一大片，我就讓大家快速看過去。那這個是有做生態的調查。

其實我要特別講，剛剛其實有來賓提問促協金的問題啦。我想在台灣，無論是石化工業的發展或是能源產業發展，大家都會講出什麼補償金什麼。我覺得台灣其實有一個慣性，就是好像只要有一個很大筆的補償出去，什麼事情、什麼計畫都可以開發。我要舉個例子，就是說，補助金支用是台東縣政府統一處理的。之後到底會怎麼樣，其實也不是那麼清楚。我只要呈現這個給大家知道補助金是一次性的、也可能不是社區居民可以自主支用的。

這張簡報是什麼？韋能承諾書的內容，其實這個是他宣傳的文宣，大家可能看到有很多字眼，也有拿回自主權什麼之類的，其實也有一些回饋的機制或是說提供工作場所。但是在整個公民參與的時間點，時間是不是足夠、程序是不是有完備，或是有沒有達到有效的溝通，我覺得這個其實是台灣很多開發行為影響評估的問題。

這張簡報是知本光電案的大事紀。這裡面其實有涉及到很多利害關係人。譬如台東大學有去做一些生態的調查，或是說民間團體地球公民跟小米穗也有相關的一些座談。這個就可能有涉及到一些關於原基法第21條知情同意參與分享權，這個部分我等一下跟大家介紹。另外其實也有一些程序上面，譬如2019年1月這個就涉及到在行使知情同意參與分享權的時候，相關一些程序規定的一些爭議。

那我要講一下比亞外。我比較是以計畫顧問的身分去參與這個計畫，所以很多現場的田調或是勘查，我都有參與。這張簡報是我們在指認太陽光電的屋頂，我們跟部落一起。我們去他們部落比較上面的區域，勘查風場。這張簡報是在一個山口，可能風比較大，我們想要設小型風力發電機，這上面有台電的牌子，是可以做衛星定位的。剛才也有提到生質能，這個涉及到整個國家林業或跨部會一些協調，或是環保署一些相關廢棄物的問題，其實是非常複雜的政策支持度問題。

我們有帶部落的族人到外面去參觀太陽光電，那個時候部落都還沒有任何的再生能源發電設備。有十九個民間團體去偏遠地區做推動，我們辦了一個聯合性的工作坊，讓大家有一個支持系統去推這個事情。後來TRENA企業會員有先捐助一個3KW的太陽光電在教會屋頂上，最近還有相關的報導，說發電的狀況就是電費減了多少。這張簡報是政府辦的公民電廠工作坊，政府其實也非常重視這個事情，但是我今天要報告的就是說到底出現了哪些問題。

這張簡報是我整理的跟原基法第21條相關，其實有幾個元素或是程序，包含知情、諮商、參與、同意、分享。但是一般譬如可能促協金就是一個分享的東西、一個定點的決定，或是同意的程序，在法律上面，他可能只是一個定點的行政處分的形式展現。但是能源轉型其實是一個過程，它也需要時間。這裡的諮商跟參與之間的差異是什麼？我們一般所謂的公眾參與，我們可能會講諮商跟參與，但這邊的參與可能是說，社區居民或是部落族人到底可不可以參與替代方案的研擬？諮商可能是說，今天開發單位可能提供了一個方案，然後看你要不要買單buy in，大概是這樣子的意思。

這一張簡報是一個對照，譬如左邊的知本濕地，規劃時間是有限的，或者說他的評估重點可能一開始會去先評估經濟可行性、法律可行性，但是比較沒有探討、或深度研究可能是環境友善度或社會接受度。但是右邊的比亞外，他其實一開始強調的是社會接受度。兩個案例的發電設備設置規模有差啦！一個屋頂型、一個是地面型，但是我提供比亞外部落的案例其實是想要展演一個公民參與的過程，或是怎樣參與諮商的過程。

這邊有星號的是可能還沒有舉行的。但像前面如果沒有這個星號，我們會透過這些方式，這些社會科學研究方法，其實都具有剛剛說的，譬如原基法第21條或國際上面有一些相關的諮商參與同意相關的元素。下面就是，譬如有一些法規障礙，可能透過這些標示星號的，譬如跨部門公聽會、立法的利害關係人會議這些東西，做法規障礙排除或法律規範的調和。

最下面這個是說，有一個永續的能源系統。上一場也提到，就是不能光發電，可能要考慮到儲能上面的規劃。我們其實有去進行一些訪談、開一些會議，最右邊就會整理出我剛剛一開始所提到，到底這涉及哪些分析面向，可以再結合上一張的社會科學研究方法，或是一些利害關係人參與的這些程序的設計。我今天引言的目的，其實是想要提供一套方法或是方法論，例如社區正在發展社區能源的時候，怎樣去進行社會影響評估或是社區自主決策的程序。

剛才是說我們去做社區的一些參與，我覺得能源局很好的是他整理這張表，我去修改太陽光電發展的生命週期。譬如一般的都會區發展屋頂型的時候，可能會面臨到違章建築的問題，但是部落可能連土地都是違法的，可能合法的建地都其實是不夠的。我們透過社會影響評估，其實可以發現一些政策支持度上面的一些問題的產生。

那這是我想要跟大家討論的。我想我再講這張簡報中間這個部分，可能就先做個結束，就是為什麼要有一個中介組織，因為它的角色不一樣。它其實可能比較沒有營利事業單位的利益衝突問題，然後它其實也有政府的執行力，不然為什麼能源局要委託那麼多民間團體去做這些事情？所以，中介組織其實可以從一個社會影響評估實施者，到一個利害關係人溝通的平台。

最後，有人可能會質疑說，如果你進行那麼多程序，我們還要做能源的發展嗎？我們速度不會很慢嗎？所以我要跟大家講，國際文獻上面其實也跟我們說，每個社區的特性是不同的，但是我們可以依照一些程序的元素，或是原基法第21條所說的元素做一些調整，或是找出比較合適的社區溝通方式，以便減少社會爭議、加速發展速度。我的引言就先到這裡，謝謝。

杜老師：
非常謝謝木興，我想其實很困難在這麼短的時間內講這麼多重要的事情，尤其剛好提到像社會學習，或者說是政策支持，那個部份其實都需要更細緻的討論。所以我們請大家把問題先準備好，等一下，我們有開放更多的討論。那我們接下來是不是請傅玲靜老師來談關於離岸風電政策環評的風險。

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再探環評法制中的風險溝通與風險管理—由福海彰化離岸風力發電計畫案談起

引言人/ 傅玲靜教授

主持人、各位老師、與談人，還有各位在座的大家好，我想時間真的很有限。今天主題是公民抵抗跟政策調適，但是我自己因為觀察事情習慣的角度，是比較從個案出發，我自己對於環評的法制也比較熟悉，所以為自己設定題目是說，再探環評法中的風險溝通及風險管理，是從福海離岸風力發電這樣的計畫案談起。整個角度會從比較法制面的角度、制度面的角度，而且從公權力的角度重新看福海離岸風力發電的問題。

這個是經濟部的圖，大概是顯示了2018年整個發電容量結構跟發電量結構的概況。可以看到其實太陽能發電的效率並沒有那麼高，他受限於整個氣候的關係、日照的關係，所以台電的基本政策，就是現階段會與風力發電以及太陽能光電為主，那太陽能光電主要是在所謂的陽光屋頂百萬座、屋頂型的設施，風力發電就會以離岸風力發電為主。

離岸風力發電，我們比較知道其實有三個示範風場，是海洋風場、福海風場跟台電的風場。海洋風場比較沒有問題，反而是福海風場一直受到很多的困擾，而且有一些障礙，包括這邊可以看到圈起來的，有漁民的抗議、對於漁權，還有回饋金的抗議。到後面比較特別的就是，甚至在去年的八月份，被行政院訴願會撤銷了環評審查結論，最後重做環評。整個問題可能比較特別的，就在於2015年的時候，曾經漁民抗議補償不公、福海工廠已經先行施工，最後在環保署的環評審查過程當中，有一個所謂的專案小組，專案小組的審查意見，從建議二階到最後建議不開發，最後送到大會審查結論公告認定不應開發。福海提起訴願，環保署撤銷了這樣的不開發的訴願決定。

行政院的訴願撤銷的理由有兩個。第一個認為撤銷是出於跟環境無關的因素，違反了禁止不當連結原則。也就是，到底所謂的漁民補償，是不是環評案考量的事項？第二個是，有沒有應該審酌、沒有審酌，有沒有充分審酌相關的事項。也就是說，在風場的邊界如果太近，導致風場可能發電量沒有達到示範風廠應該要有的千瓦數，是不是考量的或不該考量的事項？這個是行政院撤銷的兩個理由。

我比較想要把整個重點放在第一個，到底這個經濟，就是漁民的要求回饋金，是不是環評該考量的事項？在我們談這個相關的議題之前，先注意到有一個參與的程序。我們一直都說，一階環評的公民參與，實際上是非常不足的。環保署其實用其他在環評法之外的相關規定，增加了一階環評公民參與的機制，分別用組織規程，還有用所謂的專案小組初審會議作業要點的方式。

各位可以看到，當環保署環評會議要開會之前，可以由委員、專家學者及相關機關、團體組成一個小組，再由這些人進行所謂的初審會議。在這樣的初審會議專案小組審查的過程當中，還可以邀請相關人民團體、目的事業主管機關、開發單位還有地方政府，一起參與相關的討論，再來本署環保署還可以邀請相關團體、當地居民跟比鄰的鄉鎮居民代表列席陳述。這樣的機制就是補強在環評法上，我們所稱的一階環評，公民參與這個風險溝通的機制非常不足的一個規範。

但是回到環評法本身的架構，這邊是所謂的政策環評，公民可以參與的機會。在這個是等到所謂的政策評估說明書，由政策研提機關提出來之後，辦理政策說明書的徵詢意見。但是研提機關提起之後，可以在辦理範疇界定，邀請相關團體跟機關說明。

在開發行為環評的時候，如果依法定程序的話，是由開發單位進行公開會議，最後如果通過環評或附條件通過環評，開發單位要舉辦公開說明會。在整個程序，環保署什麼時候會開始進行所謂的環評程序？是由目的事業主管機關把相關書件轉送環保署的時候。所以剛才看到的所謂專案小組初審，整個可以有民眾參與的程序，已經是在這個之後了。

當然二階環評有比較嚴謹的公民參與，甚至有可能有公聽會的設計，但是大部分都是從一階環評過來的。所以我們可以看到，整個機制的設計，即使加上了環保署自己用行政規則加進來的一些程序，都可以看到，是在這個地方才會啟動跟公民對話的機會。在真的開始的時候，是由開發單位跟當地的居民做相關的公開會議的對話。

這樣的一個機制，涉及到的就是環評本身、風險評估、風險管理跟風險溝通的問題。這個其實在台灣會講一個判斷餘地，我們法律人的學說、理論，都說行政法院會對於環評做有限度的審查。

但是實際上這個觀念對於德國法是完全錯誤的理解，這恐怕沒有辦法在今天細談。以我研究環評跟都市計畫，大家都知道上個禮拜五都市計畫行政訴訟法三讀通過，在環評跟都市計畫法相關開發的案件裡面，德國從來沒有引用判斷餘地理論，他用的是所謂的利益衡量理論。但是何謂利益衡量理論，是台灣非常陌生的，也就是我們對於德國法制完全錯誤的理解，這個地方沒有辦法再細談。

我比較想要談的，就是風險溝通跟風險管理，誰來做風險管理？為什麼要做風險溝通？誰來做風險溝通？然後應該怎麼做風險溝通？我們重新回來看環評法本身的設計。

何謂環境影響評估，明白的規定在環評法的第四條第二款。包括生活環境、自然環境、社會環境、經濟環境、文化環境、生態都可能產生的影響，要提出所謂的環境管理計畫。這樣的一個環評的定義，本身彰顯各國在談環評的時候，很重要的一個理念，所謂的整合性的風險管理IEM，integrated environmental management 這樣的一個角度，但是在談所謂整合性風險管理，還有整合性的風險溝通程序的時候，到底是誰來做相關的風險管理的主管機關？誰是風險溝通裡面，應該要有的主導機關？

這個恐怕是台灣在整個問題上面、在制度面有一些很錯置的一些討論。以往對於環評的觀察，都會從法條，我現在就把他拉到所謂的風險管理的層次，我們再從聯合國奧胡斯公約裡面談到的所謂的公眾參與的角度，也就是風險溝通這樣公共參與的角度，在他立法理由的第十六點跟第十七點裡面談到，所謂的風險溝通或者是公眾參與，他是要使所謂的 decision maker 決策者可以考量相關的因素，而且增加他的課責性跟透明性。然後在第十七點裡面，強調風險溝通，特別是讓所謂的NGO組織可以加入風險溝通。這個從離岸風力發電特別可以看的出來，一旦走到離岸風力發電，可能人民的權益，大概是只剩下漁民，而真正會受到影響的是生態的問題，包括了鳥類、海洋生態，特別台灣還有鯨豚的問題。

我們如果用傳統的訴權理論，這些是沒有人可以替他們代言的，只有公民團體。所以我這邊也不談公民團體怎麼樣提起訴訟的問題，而是在風險溝通裡面，當然我們也設計了很多的機制，讓公民團體可以參與對話。

我們這邊回來看德國怎麼設計風險溝通的環評程序。當然這邊寫的是德文，從確認要不要環評、到進行範疇界定，誰？如何進行範疇界定？然後提出環評報告書、公眾參與、決定，然後到公告，似乎跟台灣沒有差太多。但是在德國環評法裡面，特別強調，這種有利害關係人的公眾參與，還有公民團體的參與，應該要符合德國聯邦行政程序法關於計畫確定裡面程序的聽證程序。這個聽證不要把它想成像台灣一直在談的，非常狹隘的、非常制式化的聽證，他只是要給大家一個有對話、有溝通的一個一定的程序。

還有一個就是在選擇要不要參與，在篩選要不要進行環評的時候，德國的設計是強制應進行環評的表列程序。然後還有跟個案有關的預審，一般的預審跟場址有關的預審，預審可能有變成應行環評或無需環評，無須環評的要進行公告。

臺灣有一個問題，就是在無需環評的時候，並沒有公告周知。但是這邊也特別提到，對於這種無需環評的公告，不能提起爭訟，必須要等到跟開發許可有關的一起提起爭訟。現在整個問題就是，在screening之前，有沒有更多的機會讓民眾可以對話？

德國其實在1996年，就曾經有一個聯邦行政程序法的修法，這是我的博士論文。他們曾經增訂了一個叫做申請前的先行程序，在所有的正式程序，指的是環評程序、開發許可程序之前，行政機關就有一個程序照顧的義務，一個非正式的跟開發者、申請者對話的機會，這個對話，告訴開發者要提出什麼樣的文件、可能最後行政機關要審查什麼範圍、有哪些人可能會在正式程序中參與程序。

在這個過程當中，行政機關還可以邀請第三人跟公民團體一起來參與對話。這是一個非正式程序，強調行政機關本身要有的程序照顧義務。但是2005年的時候，把這個修法刪除了。所以我的博士論文被學生笑說，老師你的博士論文變成法制史了，因為條文不見了。德國為什麼要把他刪除？他說，這是理所當然的事情，根本無需特別規定。這是個非正式程序，無需特別規定，本來就在這麼做，不需要。但是嘗到了苦果。在2010年的時候，在德國有一個非常大的一個抗議活動，叫做斯圖加特二十一，跟一個鐵路的興建計畫有關。

那個案件引發了超過十萬人，在斯圖加特這個城市抗議。後來德國發現，聯邦行政程序法把先行程序拿掉是一個錯誤的決定。最後在2013年的時候，再把這個條文增訂到總則的部分，所謂的及早公眾參與程序。行政機關應該要致力在開發案的規劃階段時，有利害關係的公眾及早知悉相關開發的目標跟預期的影響。在提出這個程序開始之前，就讓有利害關係的公眾，有表示意見跟說明的機會。

所以到底誰要來主導這樣及早程序的參與？不是開發者，而是行政機關。所以德國非常強調，行政機關不可以放任在及早這樣的對話程序當中，只是由規劃者跟當地居民對話。這個時候居民聽到的，絕對只是說開發案對當地帶來多少的工作機會、產業什麼的，民眾就會被收買了，可是等到後面才發現對於自己的權益有這麼大的影響。所以在這樣的規劃的過程當中，根本不是由開發者跟當地居民自己對話，而是由行政機關去主導、輔助、輔導。

所以我才會說，台灣到底有什麼樣的可能性。我們所謂的申請先行程序、及早公眾參與程序，恐怕是在開發單位舉行公開會議之前，就應該要有了。在政策環評的所謂的政策研提機關提起政策評估說明書之前，規劃者就該有了。再來就是誰該來主導這樣的程序，到底是目的事業主管機關，還是環評主管機關？到底所謂的decision maker是誰？是環評嗎？還是目的事業主管機關？台灣一直都沒有把這個風險溝通、IEM的觀念重新弄清楚的地方。

可以怎麼做？是一個正式的程序、大家一直強調的聽證程序，還是一個非正式程序？不用再去談所謂的法律保留跟聽證程序。在所謂的更多的規劃者的階段，恐怕在政策研提的階段，更多的對話、更多的非正式程序可以減少對立，而不是再回到所謂法治的、非常強調的正式的聽證程序，才是我們在重新去面對整個公民，在政策研提跟離岸風力發電碰到的公民對話很重要的問題。

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現場討論

杜文苓老師：
非常謝謝傅老師，他談的政策環評其實也相當重要，因為在整個法制面的過程裡面，看起來有一些公民參與，可是剛剛談到的，不管是在這個落實上，或者在行政的支持上，是誰來啟動，這些都是非常重要的問題。接下來，我要開放給大家來問問題，因為我們好像剩下大概十分鐘，可是我的確是有兩個問題，我當主持人就先來問一下。

剛剛傅老師提到，賦予行政機關更多的權責，並且啟動公民參與程序，我們常常談的公民參與，從這個地方來看的話，其實也是個實質的參與。可是我們也知道，我們現在的行政機關到底有沒有這樣capacity來做這個事情？包括真的要去進行風險溝通、風險管理相關的技巧，我領域研究公部門也常看到法制訂得再好，機關的基礎建設還是有一些問題，常常是走形式。這個部分，不知道傅老師有甚麼的思考跟解決？

同樣的問題想問木興，你提到更不一樣的，你提到兩個原住民部落的案例，知本的卡大地布跟比亞外部落，這裡面會牽涉到更複雜的參與，因為還需要部落的知情同意。這裡面原住民族跟一般行政上面的對接問題，你提出了中介組織的概念。這樣的中介組織，不管是組成，或在傅老師裡面比較強調行政機關自己的責任、自己的能力，這樣的中介組織跟機關之間的關係，你認為有什麼不一樣？以及他的組成。這是我想請你回應的，可是我也要開放其他問題，等一下一起回應。

中壢區漁會討海人張先生：
我覺得離岸風機對我們造成很大的困擾。風機設置下去，等於魚場傳統作業方式完全沒辦法作業。公民溝通上，實際溝通的是誰？是財團、漁會跟政府。我們很早就提議，政府應該進行主導。現在你剛所提的補償金、電業法回饋金也好，到我們實際從事漁業的人的手上的時候，是看不到的。但是我們已經兩代、三代在這邊從事漁業的人，這個公眾海域裡面，使用權是誰的？政府這樣斷絕漁民的生計，只有出人命或什麼的時候才修法，不然就是立法院應該申請一個漁民事業救濟金，20年，現在補償的方式是齊頭式補償、一次補償，還有這些風機種下去是3海浬以內，我們現在是在3海浬內作業，要讓我出去跟國際航線抓漁網具的時候，就會受損，這些政府也沒有跟我們劃分航線、讓我們漁民安居樂業。原住民在山上至少下來還可以有一個很好的規劃，結果我們漁民變流民。

杜老師：
非常感謝，我想這個案例非常的具體。我們等一下請傅老師來回應。而且也可以想到過去沒有想到的問題。

林春元：
剛剛傅老師講到德國在相關的都計跟環評案件中不會引用判斷餘地，我覺得這是個重要資訊，可不可以請傅老師多講一下，德國法院會怎麼使用利益衡平原則？

杜老師：
謝謝。那下一位。

林律師：
我也是想問傅教授德國法制問題，剛剛有說到德國聽證跟我國聽證不一樣，只是公民參與的程序，我好奇的點是，是不是類似於我國的公聽會還是說是不同制度？

林木興：
我先回答杜老師的問題。主要是中介組織的組成跟與行政機關的關係。先回答與行政機關的關係，如果就目前的補助要點，譬如TRENA承接能源局的這個案子，就法律的觀點，在行政行為上面，可能簽訂行政契約的部分，但如果是一般的部分，譬如第24頁，一些政策支持度的問題、跨部門的法規調和，例如跟立法院合作舉行跨部門公聽會的，去做法規調和的動作。或是能源局在辦相關立法或利害關係人會議的時候，我們TRENA其實也有被受邀參加、提供一些比如立法的建議。

第二個組成的部分，中介組織其實有一個好處，大家如果看我的簡報第25頁，譬如專業系統上要怎麼選擇，中介組織如果長期在這方面耕耘，會比較知道哪些是qualified的專業系統商。另外TRENA裡面也會有一些企業會員，或是學術界的人、民間團體，民間團體也有一些在法律或政策上推廣的工作。

傅玲靜：
謝謝各位的提問。我先從張先生的提問開始。您提到對於漁權的補償，其實我自己個人非常反對這次行政院訴願會的決定，也就是他認為漁民的回饋金不屬於環境議題。這違背了環評法在談環境影響評估的定義。但是這其實回歸到經濟部跟環保署之間權責劃分的問題，那個更上位，就是到底風險溝通、風險決策的決策者是誰？整個台灣環評法有很多錯置與設計錯誤的地方。我也非常同意您的說法，漁權一定要予以補償，因為漁權是法律賦予漁民的權利，當然是要予以補償。只是在談補償金的過程當中，政府沒有介入，政府太交由財團跟人民去談，其實這可能會淪於像以往我們談都更實施者類似喊價的過程，整個資訊會非常的不透明。

這幾年就在談mediate 調解的設計，但台灣這樣調解的機制會回應到杜老師提到的，我們對於強調非正式程序當中行政機關的程序照顧義務，到底行政機關有沒有這樣的能力跟權能？我要先回到一個問題，一般的民眾相不相信非正式程序？相不相信行政機關用不正式的程序跟人民對話？這是人民開始對於不正式程序的不信任，對行政機關長期的不信任，所以一直往聽證程序加強，反而弱化了非正式程序很多可能的彈性。這當然是一個兩難。到底行政機關在非正式程序中，如果有多一點的權責的話，大家願不願意給行政機關更多的空間跟彈性？我們這個公民社會能不能對這個政府、公權力有更多的信賴？

我自己其實有接觸低層的行政人員，只要有任何方式可以避免未來更多的抗爭，他們都願意去做。但是上面的長官不願意。所以這是整個行政文化需要調整的。這挑戰了整個對於公權力的信任度，是蠻大的議題。

再回到正式程序，最後林律師提到的，到底德國的聽證程序是甚麼。其實我自己把德國聽證程序的要素跟美國做連結，其實就是美國的public hearing，不是真正的正式聽證，不是美國那一套正式到不行的準司法聽證，美國已經很久不行這種準司法聽證了，結果台灣一直要往那裏去。

德國的正式聽證等同於美國的public hearing，但是他有一個很重要的要素就是notice, comment, response。這是我一直提的，公告周知、有關公民團體跟人民可以提出意見，然後最後行政機關要回應，這個回應特別是在決定理由書的說理。各位可以看到環評審查結論就那一兩頁，說理在哪裡？他說都在環評委員會的決議裡面，我們都有討論，可是根本在整個理由書裡面是可以理由不備的。這在蠻多議題中都有出現。

再來，林春元老師提到這個利益衡量是個大問題，我們在都市計畫裡已經在討論這個問題，我舉一個小小的案例。我曾經做過的研究在一個小註解有提到，德國有一個離岸風力發電的案子，這個判斷餘地在哪裡？生物多樣性的專業判斷。到底離岸風機設立之後，到底鳥類會受多少影響、族群會受多少減少，這非常專業，法官無法判斷。但是到了後面整體來看，為了彌補、減緩生物多樣性所受的損害，決策上應該做甚麼平衡跟減緩的措施，這是所謂利益衡量原則。這是把科技專業、社會科學決策，做綜合考量的環境整體的評估、風險管理，用IEM角度做很明確的切割，但台灣是把所有事情混為一談的。怎麼區分判斷餘地跟利益衡量也是我們未來面臨，在都市計劃裡面很大的議題。

附件三

利害關係人綜合論壇

主持人：詹順貴（本全律師事務所 主持律師）

與談人：

本逐字稿經與會來賓確認並修正語句，為合乎引言人原意，部分詞句可能與影片不同。

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詹順貴：場次綜合座談有八個與談人，剛剛前兩場，第一場從再生能源制度訂定到政策落實，第二場政策落實中具體到每個不同地方，可能因為地方上的因素就會產生執行上的問題，這部分最需要的就是溝通。前一場木興舉了兩個例子進行比較，傅老師也提了風險溝通的處理。我們這一場八個與談人包含政府機關代表有兩位：經濟部能源局陳崇憲組長，剛剛在聊他就說之前已經被修理了很多，不差這一兩場，想想也是，我在環保署在做離岸風機時，他也是很委屈很辛苦。第二位是台電再生能源處的陳一成處長，第三位是產業界的代表，達德能源開發部的曾葳葳副總監、再來是天泰能源彭郁文研究員。接下來是NGO代表：台東荒野保護協會的蘇雅婷組長、綠色公民行動聯盟吳澄澄研究員。在地居民代表，第一個是卡大地布文化發展協會呂宏文呂監事，最後一位是彰化環保聯盟的施月英總幹事。還好他坐在我旁邊，我覺得他最可能講話會超時，等一下我搶麥克風比較快一點，接下來就按照剛剛排列的順序，第一個請陳組長。

與談人分享

陳崇憲（經濟部能源局能源技術組組長)

幾個方向跟大家報告，第一個我們在談所謂再生能源政策或是能源方式，我們要先了解台灣能源情勢，大家都知道98%都是進口，在地能源大概2%。所以為什麼要發展再生能源，再生能源基本上是上天賦予的資源，怎麼把資源最大化？基本上把資源轉換成能源。規劃上是再生能源20%條件底下，按照能源條件。太陽光電規劃是20G，早期來看屋頂型過去3G，地面17G規劃，現在去檢討屋頂型空間，大家看到能源局網站，3G今年（2019年）年初已經達到，目前把屋頂型太陽光電提升到6G，地面降低到14G，這是2025年規劃。剩下地面3G不是不做，是把方向延到往後規劃，地面型17G還是會照做。

另外大家比較多看到是離岸風電部分，我就沒按照簡報跟大家報告。過去以5.5G當作規劃，目前規劃2035年往上提升增加10G的量，也就是目前2026年目前到2035年，一年會增加1G，2035年會增加10G，外界所關心區塊規劃的部份，目前還在做一些跟業者、外界做溝通，還需要一段時間形成共識。

第三點，剛剛第一章節我們談到再生能源發展條例公告實施。它有三個方向。第一個方向就是過去這些目前再生能源業者，基本上要到能源局辦理設備登記跟所謂同意備案的部分，目前明年1月1日以後，只要是2000KW以下案場，基本上地方政府都可以受理，所以大家溝通會相對簡單。

第二，小水力部分基本上是鼓勵，不過是在既有水利設施上面增設是鼓勵，我們不希望為了水力去增設破壞生態的設施，去增加所謂的水庫相關設施，所以在既有的上面設置是鼓勵的方向。

第三是按照電業法修正，大家很關心過去第三型相對簡單是500千瓦以下案例處理，現在擴張到2000千瓦以下，所以未來太陽光電再生能源相對會比較簡單。過去在電業法允許直供代輸，也就是說太陽光電不見得賣給台電公司，基本上可以賣給大型企業用戶，可是你要出去，你總是會想像回來的費率，修改之後基本上出去、回來費率一樣，可以鼓勵綠能業者去走直供代輸。

再來，再生能源發展條例修正用電大戶的規劃，目前現階段企業容量是5000千瓦，10%做規劃，大家很關心為什麼不用八百？五千千瓦是讓大家都能了解，尤其在一般的產業對再生能源設施相對不熟悉，所以會往下做調整。

另外是鼓勵公民電廠，再生能源設備有三個要件，場址、資金、相關的技術。場址不管在社區屋頂或是一般的領域，都可以找到場址的部分，新北市跟台北市會提供公有屋頂來做公民電廠，所以這個條件下基本上是提供資金補助，去做一些規劃。

第三是太陽光電硬體部分，剛剛大家談到模組回收機制，有談到目前躉購制度底下有模組回收費用，所謂自發自用的部分，按照昨天還是前天，基本上相關模組回收還是要到經濟部跟環保署相關的回收機制做處理，不是只有躉購，包含自發自用模組的部分，都會到回收方向處理。

那大家比較關心，還有剛才談到相對大規模開發，會涉及變更編訂、或相對容許使用，目前部內跟內政部、農委會在研擬社會環境檢核機制。目前鎖定相對大型的變更編訂或容許使用，當然不是環境敏感地區不用適用環評規定，不過藉由社會環境檢核機制，基本上把大家參與的部分，把社會關心包括生態環境納入。

最後一點在離岸風電部分，目前做生態環境共存的想法，在政策環評是避開法規限制，經濟部能源局在苗栗風場在進行相關檢核的實際測試部分，包含在鳥類資源、漁業資源，包含白海豚檢測。另外大家比較關心漁業資源規劃，包含海洋牧場，能源局目前有跟相關單位做規劃。

詹順貴：謝謝，剛剛陳組長提到已經把相關議題做了說明，後面有問題再請教他。請陳處長。

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陳一成（台灣電力公司再生能源處處長)

主辦單位把台電定位在機關，我們也非常辛苦，各位午安，我們處是負責開發再生能源，我和兩位產業代表身分一樣。不過我想因為台電也是跟大家生活息息相關、尤其現在媒體閱讀看起來我們都有很大關聯，所以台電是一個這麼大的公司，我想我的報告就是針對台電再生能源我們做什麼、也簡略概述我們做再生能源，用國營事業的身分遭遇什麼困難。

台電其實再生能源起步得很早，從公元2000年開始，從陸域風機，示範從澎湖開始，我們發現風力發電在台灣很合適，推出一連串很多計畫，現在一年有七、八億度的產出，目前有幾個工地在進行。

離岸風電我們也不缺席，示範計畫有一場，預計明年（2020年）會上來。遴選部分有一場，沒這麼大，我們只有30萬千瓦，也排在114年要併網。這兩場我們也學習了很多，很多國際公司同時在台灣海峽做離岸工程，很多我們是夥伴關係很多也是競爭者關係，對台電來說是很好經驗。

太陽光電部分，以前台電是比較晚接觸的再生能源。太陽光電現在有兩個大案場，一個是彰濱營運中，一個是七股，這是超過100MW的陸地型計畫，也學到很多經驗跟地方民眾互動。地熱我們在綠島、宜蘭仁澤都有計畫進行，地熱我想確實他的風險跟其他再生能源是不同形式。台電跟中油可能會以合作方式推廣。

水力是台電最根本、最老舊的電廠發電模式，當然他也是一種再生能源。不過抽蓄電廠目前慢慢從過去的結合基載水力發電的應用方式，現在慢慢變成結合與太陽光電合作的綠能輔助服務的電廠，這是他的變動。水力目前台灣電廠級的，就是說幾萬千瓦的規模大概不多，現在大概不容易找到，目前慣常水力大概2GW，抽蓄2.6GW，都在南投日月潭水里，以後大概會走向輔助服務，搭配太陽光電這樣有一點儲能的運作方式。

接下來跟各位報告，台電用國營事業推動過程，像風力發電我們遭遇困難，口袋又沒有太多子彈跟人利益分享，事實上我們在陸域風力的發展，我個人感覺是越來越困難，2000年做的陸域風機，因為壽命20年，馬上要更新，我們跟民眾對話時間又到了。平常我們雖然做很好的經營，但這是不同的領域。我們相信跟再生能源如何相處，現在大家有很多新的概念、新的想法，所以我們又面臨很多新的議題。

現在七股也滿精彩，碰到環境、民眾議題，幅員相當廣大，因為又免環評，也碰到滿多困難，我們遭遇到其實也是再生能源特色，其實一個再生能源的案場，尤其太陽光電，七股150MW，不到一年就可以建好，可是前端可能要三年、兩年，跟民眾溝通是蠻重要的部分。未來對各種發電方式，再生能源，台電將來發展方向我就不再贅述，大家對台電有提問的話，我再做回應。

詹順貴：接下來請達德能源開發部的副總監。我想達德其實是臺灣陸域風機發展最多，之前也在苗栗發生比較大的爭議，現在也積極發展離岸風力，請他來分享尤其在風險溝通上。

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曾葳葳（wpd達德能源開發部副總監)

謝謝環境法律人協會邀請。當初沒有局限討論議題，我們就先設定簡報內容，剛聽下來剛好跟前面講者提到的滿一致的，雖然簡報很簡單，但可以做為拋磚引玉提供大家思考。我們在2000年進來臺灣，在臺灣經營很久時間，所有再生能源，不管陸域、離岸、太陽光電都有投資發展。因為議題主要是再生能源發展，而我們是開發業者的角色，我們也想藉此瞭解公民溝通的對象是誰？

今天第一個議題是：什麼是利害關係人？我想stakeholder engagement 利害關係人參與是很重要的，也就是說跟個案相關的利害關係人才是我們所說的需要關注的對象，那什麼是利害關係人？包括哪些？我大致可以區分成內部跟外部。那內部你可以想像，專案開發的員工在內部是不是利害關係人？當然是。外部部分，比方包商也是、主管機關也是，可能有地方的與中央的，還有地方民眾也是。但地方民眾可能因為專案影響範圍與層次不同，會依照個案情況有差異，甚至剛剛傅老師提到的，NGO是不是利害關係人，當然也是。因為環境中的動物、植物不會說話，所以NGO當然也是重要的角色，而利害關係人可以以個人或是組織方式呈現，都是可以為大家發聲的方式。

對我們來說，最麻煩是因為「利害關係人」沒有標準答案，像太陽光電可能跟生態也有關係，因為所需占地較大，像風機可能一座基座用地不超過660平方公尺，但可能有掃風、噪音等議題，可是太陽光電沒有。在離岸風力他會有鯨豚議題，可是陸上的開發就不會有。所以你會看到不同的專案所影響的利害關係人就會不同，這對業者來說也很困擾，因為會牽涉到我們要怎麼樣自主地定義誰是利害關係人？所以對我們來說遭遇較大困難是，如果我們有定義利害關係人，那其他所謂比較不是利害關係人，而是一般公民的話，那一般公民是否針對該專案有話語權？我們的利害關係人經營要做到什麼程度才算是真正有達到溝通？

我想這個是有層次上的差別，今天對個案的開發不是用投票來看贊成或不贊成，如果開發案純粹用同意或不同意來看，那同意代表什麼意思？很多同意的人是沉默的多數，不說話的人其實是同意的，不同意的人反而說的比較多，因為常常同意的會被質疑是不是拿到什麼好處，所以同意的人也不敢表達同意；但不同意是真的覺得說因為有什麼原因、影響，所以不同意嗎？ 還是說是為了之後拿到更大的利益所以先表示不同意？

因為有上述的情況，若單純以非黑即白的劃分，對我們來說很難達到共識。我們不排斥做公民溝通，可是大家也要理解，今天要做的事是關係的經營，做的是增進對話的關係，還有要達成共識，我比較喜歡用達成共識的方式來說，而不是只說你贊不贊成，因為很多東西牽涉到個人感受，你我感受會不同。我們可以試想，再生能源是不是一個好的發電方式、是不是好的案子？我覺得in general 大致上答案是肯定的，但就像你、我是不是好人？答案也是肯定的，可是是不是每個人都喜歡你? 這倒不見得，所以每個再生能源開發的案子也是一樣的情況，不見得每個人都喜歡每個個案，但如果有什麼疑問或困擾，可以透過諮商會議的方式去做表達，業者也要有善意回應，我滿贊成剛才傅老師說到的，notice、comment、process，就是說今天有些議題，業者也不要排斥，但要有善意、適當的回應，然後大家如何達成共識，去改善等等，我就會認為是很不錯的發展。

簡報上也舉出實際的案例，比如離岸風電開發中，漁民是理所當然的利害關係人，而今天剛好政府也有提出工具，採用離岸風力的補償基準，這是漁業署提出的，因此牽涉到的政府機關也不只是環保署或是目的事業主管機關經濟部而已，還牽涉到漁業署的態度。我們很高興有這樣的方法，因為有工具是很好可以follow的準則，但是即便有工具，很多時候還是會發生像剛才傅老師提到說是不是最後變成在喊價，讓大家覺得這個機制不透明，但明明他是透明的公式，怎麼最後出來卻是不透明的結果，對我們來說也很困擾，因此我們也想提出這個議題，當政府拋出一個協商溝通工具時，對業者來說該怎麼去執行？執行後對業者的保障在哪裡？

最後一個，就像我剛才說的，不是每個人都喜歡你，或喜歡這個專案，那如果大多數的人，我不知道可以講多少，六成、七成還是99％都同意，但就是那最後1%的人堅決反對或討厭你，那我到底可不可以繼續做？政府對業者的保障在哪裡？針對這幾個議題，我們雖然有些想法，但同時也是疑問，目前為止我們沒有正確的答案，但也希望藉由拋出這幾個議題以及實際的例子，讓大家思考再生能源發展遇到的困擾。

詹順貴：謝謝曾副總監，這些問題的盤點非常聚焦，皆下來請天泰能源研究員。

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彭郁文（天泰能源研究員)

大家好，我在公司負責法律政策與對外關係的回應，所以我有參與一些比較重大的標案，包含彰濱與布袋鹽灘地。我們在布袋鹽灘地這個標案的情況有遇到，因為我們不是在國家規定的重要濕地範圍內，所以不需要進行環境影響評估，可是大家可以看到他在紅色這一塊，是國際組織界定的重要野鳥棲地，因為這個情況，我們實際開發就遇到很多環團的批評，也對能源局為什麼選這一塊來提出標案有質疑，所以後來很多溝通會議我們有很努力解釋，也跟長官一起去進行跟NGO的對話。

但我們以業者角度，能夠做的就是自主承諾對這塊工地範圍去做環境監測，因為不管國內外都沒有相關數據解釋，到底光電施做下去會對環境、對黑面琵鷺有什麼影響，這是我們自己進行的研究範圍，也包含生物跟非生物的面，去做整體的研究跟規劃，相關資料都會一直更新上網，揭露給有興趣的民眾或學術團體。為了公信力起見，進行調查的團體也是由生命科學系與成大教授去調查，我們完全尊重調查結果，希望以科學數據基礎當作溝通基礎。

即使我們做了這樣努力，在媒體上還是有相關爭議報導出來。我們後來有嘗試在已經人為干擾，像是屋頂型光電，有做一些公民溝通嘗試，像是台南七股頂山里，為什麼選這裡？是成大水利系的老師研究計畫，這裡旁邊以前也是鹽田，旁邊橘色的範圍就是台電光電案場所在，這邊鹽田因為已經廢棄很久，所以很多當地青年移居外地找工作，所以50%以上都是老年人，平常也不喜歡對外互動，信仰中心是代天府。基本上沒有社會照顧的資源、沒有什麼公共建設資源，如果要做能源社區規劃，也沒有錢、技術、人力做長期維護。

我們後來就去媒合國泰每年的減重計畫，有一筆公益款，媒和國泰的資金，我們去跟當地黑面琵鷺保育協會，在頂山國小，這是廢棄的國小，由後港國小所代管。還有成大的老師、我們自己、還有能源科長官、台南市府能源科科長，還有很多NGO去了解當地對能源的想像，如果是附近蓋屋頂光電設備跟小型風機會希望怎麼分布排列？因應現在綠電自由化發展，希望他不是蓋了就躉購給政府，是希望蓋了之後，綠電是由國泰繼續去買，他可以得到綠電跟再生能源憑證，就不是丟一筆錢蓋設備，是捐贈設備還可以用長期用購買綠電的方式去支持社區，做社區的發展活動。

在這個案子還是會遇到一些問題。當然這個社區偏遠又狹小，沒有經濟活動，所以容量很小，還是會遇到併網容量問題，基本上已經滿了，也遇到剛剛曾副總監提到的，利害關係人的指認問題，一開始找比較key person來做溝通，可是當地居民也會覺得例如里長有沒有拿錢，或是跟里還有社區合作是否有回饋金？因為台電附近的電廠是有回饋金的，可是基本上我們這是個公益專案，就會有人認為里長有拿錢，去威脅說下次我就不選你了，這種狀況也是有。還有一些申請程序面也是有長官支持我們。

回到案例的本質，不只是程序面的欠缺，我參與兩個專案的過程中，我覺得最主要核心是科技在推動的過程中沒有針對後面的倫理做探討，像生物科技推廣我們有去針對倫理道德觀念探討，可是能源沒有，因為我們沒有ethics的探討，沒有去把效益用環境經濟學的角度把他數據化，去後面做zoning、分區利用，或者是說制度規劃，一定要有相關的倫理以及環境效益化後才能去制定規範，去列優先順位，還有制定生態檢核制度，我覺得可能還要回到最原始道德、最前端的一些道德或是利害層面做更多探討。

詹順貴：右手邊這四位時間都自我控制得很好，接下來請左手邊這四位，第一位是荒野保護協會的雅婷。

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蘇雅婷（荒野保護協會台東分會組長)

大家好。我們荒野保護協會對知本濕地這塊生態是2015年開始關注。這塊地方因為很早就以前爭議很多，因為民國74年說要蓋臺灣的迪士尼，就簽約50年，但還好沒蓋。現在要做光電當然是引起社會爭議很大。我今天主要聚焦在制度問題，課題包含因為是卡大地布部落傳統領域，有關同意權行駛範圍、還有部落權力到哪裡，第二部分還有生態多樣性與生態敏感區域，他同樣也是重要野鳥棲地，也是IPA的A1等級的濕地，但不是國家的重要濕地，所以免做環評，要蓋161公頃也是亞洲很大型的光電廠，可是完全不用環境影響評估。

為什麼那麼多業者（對知本濕地有興趣）？因為案場夠大，100多公頃好幾個案場，那成本非常低，在這個案子又是縣政府主導，所有招標標準就以高回饋金為標準，所以部落權益、生態部分完全沒考慮，後面縣府得到一年2.4億的回饋金，可是過程中決策機制包括地方回饋、2.4億，好像變成地方政府私房錢，未來怎麼監督管理，問題很大。包含選址，到底地方能源治理，他應該推展綠能，但是到底選址在哪裡，除了知本光電，有沒有其他地方替代？完全沒有討論空間。

有關於程序參與，那個之前有討論過了。給大家看一下簡報，知本非常大，市區在這裡，這裡有利嘉溪、知本溪，那卡大地布部落在這裡。非常大的案場，這裡本來就是變成風景區、遊憩用地，藍色部分是光電區，剛才說保留30%的綠帶不開發，是因為之前迪士尼案子這邊要蓋遊艇碼頭、海上餐廳，所以一併被併入這次要開發的範圍。

我想最核心是在這張簡報裡面，剛才傅老師提到光是環評程序上都遇到很大問題，更不用說這不用環評。一開始這塊地就定性是標租，在行政院就直接核准說要做光電，但是我們完全沒有訊息，到2018年是25.19%，是非常高的回饋金比例得標，部落跟生態就整個被決定，那這之前還有個可行性評估報告，他已經是把整個劃滿了，後來部落有半年的諮商同意權，但是部落有沒有修正權，還是部落要同意的是整個開發計畫書，厚厚一本。

在這過程荒野有參與計畫書討論，可是我們意見完全沒有用，部落也曾抗議不出席參加，後面還要走興辦事業用地編定程序，完全沒有討論空間。今天案場要開發161公頃，有沒有可能是做100公頃，或是做50公頃，完全沒有討論空間，過程當中到底縣政府算不算開發單位？他是標出土地，但整個過程當中躲在業者後面。過程的溝通，說實在今天本來邀請韋能能源，結果他們臨時說不來，我本來還想說可以對話。包含這個過程裡面利害關係人是誰，我們要找縣政府溝通，縣政府不跟我們溝通，韋能也不跟我們溝通，所以完全沒有制度，我覺得這是現在綠能制度中很大的一個缺失。

部落部分交給宏文報告，因為今天時間有限，我就講一下。知本因為不是西部典型濕地，是草原跟濕地複合性的，陸地上也是有非常多保育類，例如環頸雉、台灣畫眉或是黃鸝等等，有49種保育類，可是在野保法中無法去保護，在選址上也無法做到縮小、迴避。就是其實迴避區域包含濕地核心區還有陸地上需要有給黃鸝的保留空間，綠色（區塊）這裡未來不是業者責任，是縣政府。然後這邊才是業者的，包含雖然已經保留一部份水域，可是未來光電施工之後，濕地是否能完整保存也是很大問題，包含後面怎麼施工，光電板要多少高度，是三公尺還是一公尺，這對於底下殘存的棲地影響都會不一樣。

目前我們真的不知道像能源局想推環社的機制，恐怕也已經來不及了，現在已經要跑興辦事業的階段，這張（投影片）是韋能做的，他說我有這麼多……結果他弄到這邊保留十公尺綠帶，這些保育類物種都會自動跑到他規劃十公尺的地方，這就是他兼顧保育了。

我就說最後面，當然國際上目前有赤道原則，有針對國際企業、有關金融貸款他有一些指標，其中包括生物多樣性保護、自然資產保護、瀕危物種保護等等，我們的環保跟社會責任替代方案要被考慮進去，現在不是資訊公開跟參與而已，因為我們參與了他們一樣不會聽，我們參與只是幫忙跑程序。最重要是回到包含生態課題很多重要指標，包含縮小迴避原則不是最後的補償、棲地延續性、多樣性物種都要被考慮，未來在環社規範要清楚規範出來。

詹順貴：本來按照表定接續是澄澄，但因為這個案子是討論知本光電的情形，那我就改變一下，一樣是在地的部落呂宏文呂監事談。

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呂宏文（卡大地布文化發展協會監事）

大家好，我是部落目前唯一使用光電板的族人。我要說的是其實部落，你們現在看到這些紛擾，部落並不反對光電，我在這邊要聲明，我們覺得可惜，這個光電沒有跟部落好好討論，導致現在局面。知本光電案這件事情第一個為什麼部落會這麼不滿，是台東縣政府在還沒跟部落做所謂諮商時，就已經把案子發包出去，就把責任丟給廠商要去跟部落取得諮商同意這個部分。可是我們跟廠商反應過很多次，我們可以討論要怎麼蓋，得到的回應就是已經規劃好了，就是一定要這麼大，部落連要往內移一點這種討論空間都沒有，因為一縮小一變更，就跟他們給縣府的標案計畫不符合。

其實部落有成立一個專門因應光電案跟廠商討論的小組，可是廠商卻一直迴避這個小組。接下來要跟大家討論是說，知本光電案整個諮商同意過程，其實對部落造成很大傷害，首先我必須說在2月16日廠商已經進來要取得諮商同意，廠商有聘請一些族人做顧問，這些顧問就是代表廠商，一直告訴我們部落沒有達成共識，於是部落的幹部組織就召開部落會議跟大家討論光電案要怎麼去做回應，最後討論出來的共識是要先撤回光電案，重新再談。部落希望有討論空間，可是這時候廠商這部分就不認同我們2月16日部落做出的共識，就說一定要等到6月1日的投票結果。

先不討論他們如何取得同意的手段，因為他們沒跟我說他們是怎麼取得，我就針對幾件事情分享。第一件事情，我們在三月的針對諮商同意的不合裡，我們有到行政院陳情，同一天，這是很有趣的，部落第一次有假新聞存在，當天我們回程路上，兩台電視台都出現部落同意的新聞，造成部落幹部跟傳統領袖非常震驚，其中一個比較大的家族傳統領袖住院，生病沒有跟我們北上，網路傳出他是因為不同意我們抗議，所以沒有一起北上，這個假消息在部落馬上就散開了，造成部落幹部被攻擊的現象，這是一件很有趣的事情，而且這些發表言論的族人，是從來沒跟我們開過部落會議的，大家可以去思考，特別今天有廠商代表，可以去思考跟部落面對面的時候該怎麼做。

再來是資訊不對等，這有兩個問題。第一個家戶代表投票這是不是原住民傳統決議的方式？第二個是我們要取得家戶代表名單的時候，廠商都有名單喔，我們怎麼跟戶政事務所申請，都跟我們說因為個資法不行申請，可是廠商卻有家戶代表名單，寄信、廣告單都有家戶代表的名字在上面，這是我們覺得不合理的事情。

再來是諮商同意可以被委託，這件事情很奇怪。家戶代表就已經很奇怪了，我們沒有辦法出席，我的權力還可以委託部落族人去幫我投，我覺得這件事情很奇怪，要選總統都不能委託，這個卻可以，於是我們發文到原民會，原民會回應這是按照烏來的案例，首先我要告訴原民會，第一個你對台灣的部落沒有依照人類學的調查，烏來的特性是不是跟知本部落、卡大地布可以一體適用，而且是投票前兩三天原民會才說可以委託，我們完全無法處理。所以當時我們部落會議決定不召開。可是市公所因為怕被苛責，所以他們代行召開，規定上也有他們可以代行召開。目前我們部落已經對諮商同意的部分提出訴訟，民事訴訟，主要是我們傳統領袖，第一個不滿可以委託這件事情，部落有發文給原民會，原民會也發文說不要苛責他們，他們也不是學法律的啦，這個我本身就不能接受。

第二個不是部落族人，他卻設籍在卡大地布部落，他從小沒有參與部落事務，對部落土地沒有感情的原住民族，能不能參與部落投票？這又是我們傳統領袖比較在意的。第三個當地廠商進來，他聘請的顧問無論在網路上，覺得我們不贊成光電是落後的象徵，這些事情造成部落的和諧受到很大的破壞，所以我們很多人質疑6月1日投票後好像部落沒有反應，因為部落正在自我復原，因為之後有很多祭典，不是說只有反對方或同意方參與，是所有族人要參與，為了避免對立現象，部落領袖選擇先不提，讓部落先沉澱，我們先走司法程序。

再來有件很有趣的事情，廠商成立友善部落團隊，因為他們有些承諾事項，是計畫書裡面後來提到的承諾事項，結果友善團隊沒有部落的核心、幹部在裡面，說穿了就是廠商的公關部門，卻以友善部落的說詞，對部落造成困擾，還有很多，如果有興趣的話我們臉書上有網站，大家可以去參考。

詹順貴：接下來請綠盟的澄澄。

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吳澄澄（綠色公民行動聯盟研究員）

綠盟這幾年很關注綠能，特別是我們在很多縣市發現在太陽能的開發，在社區、生態有爭議，所以等一下跟大家分享一下，我們這幾年在一些個別案場的觀察，跟我們認為下一步可以怎麼走，解開難題的做法。

作為NGO來說，我們一直在做能源轉型這一塊，跟看重再生能源，特別是太陽光電這種科技的大重點，第一個大家知道他對氣候變遷的抑制、空污減少有幫助以外，第二個是太陽光電跟大型的燃煤電廠不一樣，他的開發過程協調性應該是很高的，如果哪些地方會碰到生態敏感區，我減少幾塊板子，這樣的溝通相較於大電廠而已是比較容易的，也因為這個特性，他理應可以跟在地的生態、社區有更多溝通，更多協調或設計。第三個再來我們認為跟傳統不同是，跟中央大集權的電廠不一樣，可以存在在小型、社區空間，應該可以達成不同社區當中可以參與、得到利益，這是我們覺得有意義的項目。可是這幾年我們看到好像很多社區、民眾會覺得太陽光電的開發好像重蹈了過去大型燃煤電廠開發的覆轍，這是比較遺憾的。

接下來我們就想看看到底是哪個環節出了問題。以下這些是我們這幾年觀察到的光電案場爭議，包括前面提到的，有些案場像嘉義布袋鹽田是由天泰公司所進駐，我們知道天泰在太陽光電廠商是很願意跟在地民眾、NGO溝通，所以已經有很多實際操作經驗，有正面方向，那也有剛剛雅婷跟宏文所提到的，台東知本濕地，完全複製中央集權式的大型案場開發，綠盟之前有拜訪過雅婷跟宏文，瞭解部落的看法，也有分享其他地方政府在開發太陽光電是以創生跟解決在地居民問題的設計，你可以看到確實跟宏文說的一樣，居民不是對發電方式有疑惑，是對開發過程都沒有納入居民討論，因此也限縮太陽光電的想像，因此社區與開發商很快進入對立關係，無法溝通。

我們綠盟這陣子參加比較多桃園埤塘，雖然目前全面暫緩，可是我們認為目前權責分工跟利害相關方，有可能有機會未來變成一個比較好的發展方向。桃園埤塘光電也是中央看中了桃園這樣的特性，有幾口埤塘，可是目前核發八口後，因為有生態爭議，桃園市政府全面暫緩，在地埤塘因為有雁鴨科，到底在哪些埤塘目前還沒有正式完整的報告資料，在地也有埤塘養殖業者，雖然埤塘養殖業違法，可是這些行為仍在，也是目前蠻麻煩的問題。

有些縣市都會有綠能辦公室，那有些層級高，有些層級低。桃園市的綠能辦公事位階滿高，所以他被全權授權可以處理爭議，他們思考要先解決在地對生態或環境的疑惑，所以他們找了剛剛很多講者有提到的，對生態檢核機制很有經驗的黃于玻老師請教接下來怎麼做，老師建議可以找在地鳥會去做完整的調查，調查結果選定的四十幾口埤塘裡面，大概有二十幾口有雁鴨科，他們是建議十九口比較大的埤塘不要開發，所以你可以從結果看到，跟在地的溝通並不是非一即零的結果，他們其實不是覺得完全不能開發，他們其實是瞄準了幾口不開發，他對生態影響會比較小，可是因為一開始選址沒有這樣的機制，是等到在地團體都有這種資訊，對開發的信任度就會降低。所以很多案例問題一開始都出在最初選址問題。

那離岸風力剛剛有很多老師跟講者都有提到，他目前是需要環評，但是還是有很多鳥類廊道、數據資訊、民眾溝通的問題要解決。太陽光電現有機制不須經過環評，主要也是因為施工過程、後續開發的方式，對在地環境的衝擊是小的，所以現在很多爭議是發生在選址。要解決選址的問題，必須要看環評有沒有辦法解決。就我們目前看到光電開發過程中缺乏的機制，大概有三個，第一個是一開始選址的機制，沒辦法在一開始找到利害相關方排除生態敏感區，第二個是參與機制，到底要找哪些利害關係人，為什麼我已經找了，過一陣子又有其他人跳出來說這塊地有問題。第三是作業要點，我們跟很多廠商溝通，廠商也不是要惡意傷害生態，但目前缺乏作業要點讓他們follow，譬如像桃園埤塘光電農委會有很簡單的作業要點，但他完全不足以解決雁鴨科的問題。或者是像台東的案例，縣政府完全隱藏在背後交由廠商跟在地居民去對抗。

所以要解決這樣的機制，我們認為就目前環評制度，他都是在案子已經全部規劃完才交由各方團體表達意見，大家當然很容易在過程中已經沒有信任感，也沒有可更改的地方。也因此過去一年來，綠盟、在地的團體，包括還有地球公民，我們一直希望可以借鏡剛剛所說的大量使用在公共工程委員會的機制，叫做生態檢核機制，他的機制相較環評比較簡單，因為他的用意並不是讓大家在報告出來之後，進入對抗機制，而是希望在一開始就找到所有的利害相關方，排除有問題的選址，一開始就把位子選定。

我左邊放的這張圖，是當時去請教生態檢核機制有經驗的黃于玻老師所列出來的，所謂利害相關方，過去可能政府或廠商直接找利害相關人，可是在這塊土地上可能還會有間接的利害相關人，或是生產關聯像我們剛剛講到的養殖的漁業，或是生態的關聯，都不見得是在地區民，像這些如果一開始就能納入，我們之前看到很多案場會有爭議，但如果可以在一開始藉由協作，讓各方可以互相分享資訊，讓資訊能一開始釐清，那未來遇到問題的話，這些團體其實都可以協力，讓案場變成一個更好的示範點。

詹順貴：接下來月英。

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施月英（彰化縣環保聯盟總幹事)

因為彰化主要是離岸風機跟太陽能的部分是很大的，我想請問台電，離岸風機有三階段，一個是示範、次潛力、後開發。彰化目前後面還有第三階段，台電可以來講一下，我其實很質疑目前都還沒準備好菜就上桌，不知道能不能吃。

離岸風機的規劃，剛剛說第一階段示範，第二階段是開發，這是第二階段你看（簡報）滿滿都是風場，比整個彰化縣面積還要大，就在彰化外海。這條線怎麼畫？大家可能不曉得，很簡單，五十公尺水深，畫出來再排除所謂的生態敏感區，礁漁區等等排除掉，就劃為區塊開發。我身為彰化人就覺得，把我們外海都吞掉，這是我們很重要的漁業繁殖場所，我們吃的魚都在這裡，所以就很恐慌。我們現在看到，你會奇怪，看到缺少船隻航道，本來一開始就畫好，現在是排除航道，我們政府端出來的菜，你就會覺得很誇張怎麼船隻要走的、國際航道，現在都畫起來，這樣怎麼開船啊？甚至空中飛的、水裡游的，這些環境資料現在還沒完整就已經同意開發。

環評已經通過，有一些已經排除，這些全部都通過環評，有些就是等第三階段就可以正式開發，彰化將近一半通過環評……全部都通過環評，就是有一半接下來可正式開發賺大錢，但我們就很疑惑，在這種前提下，這麼大面積比彰化縣還大，沒有一個管理中心，沒有單位願意跳出來整合離岸風機，因為現在還很缺乏這些東西，我們沒有人，但這不是我今天要說的，我們看到有問題的。剛剛傅老師有提到政策環評，政策環評時是針對區段開發，剛才說的通過環評都不在政策環評裡頭，他說那是之前的，你們講的都不含在政策環評裡頭，這些都是風機喔，政策環評談的不是這個，我們講的一大塊裡面一百多支風機，都不含在這裡面。政策環評裡面都可以看漁業衝擊一大堆都沒做，就通過環評。

包含彰化有國光石化、白海豚是很重要的議題，2008年看到白海豚82隻，2016年有60隻，接下來就看到數量快速下降，2年剩下50隻，這是農委會資料。我自己看，接下來明年底之後台電風機就會大量施設，隔年又有沃旭等等通過環評的，不是示範風場的就要動了。我很擔心白海豚會因為離岸風機滅絕，雖然他說已經避開了敏感區塊。換看黃色的，剛剛提的這些都通過環評了，黃色就是有躉購、競價通過的案場，這裡就是我們覺得很敏感的地方，這個顏色就是白海豚的重要棲息環境，這都是近岸的，台電有兩個案場都是近岸，你會覺得這個不要用就好了，很可惜這個就是在示範風場，示範風場就在白海豚最敏感區域裡頭。台電通過的案子、福海通過的案子，目前示範風場到現在在彰化有兩個，一個是台電、一個是福海，到現在還沒打樁、還沒開發，但是他叫示範風場。明年像沃旭、CIP可能開始動工，我們示範還沒上來，這些大型案場就要動。簡單說台電到現在，流標的太多了，不知道明年底會不會動，我也懷疑，示範到現在還沒示範。

我們現階段就看到離岸風機的違法事件，他寧願去違法，這是在苗栗的示範風場，他是晚上打樁，他不應該在晚上打樁，因為打樁要有人在監看，針對這邊有鯨豚，他就違法，從晚上八點到隔天清晨都看到他在打樁，他為什麼要一直打下去？因為政府環保署才罰一百五十萬，一次罰一百五十萬，你知道他一天有多少錢？每天不打樁會賠死，他一天不打樁要損失一千萬，跟他連續五天被罰一百五十萬，我一天不做就損失一千萬，如果你是業者，要不要罰？要，如果我是業者我也要罰。

離岸政策環評之後，我們要求應該先遠岸讓他環評通過，個案部分，近岸先不要動，先讓對環境衝擊低的去開發，很可惜剛才提的都不在能源局所說的政策環評裡頭，他說這不在這邊，這是後面的。但是很可惜，前面都通過環評現在也是一樣。

太陽能板部分，目前這邊的潮間帶都要蓋，左邊是工業區的地，你看到一間工廠都沒有，都是開發二十年以上的工業地。這個潮間帶，你看到很多人在抓蝦猴，這邊一顆一點點的，都是螃蟹。為什麼要講這個？因為他要蓋太陽能板。你有看過野生的蚵仔嗎？掉在水裡的，野生的。這邊有赤嘴。他說要蓋太陽能板，你想像浮動式的，水漲起來太陽能板浮上來，但是退潮是壓到這些螃蟹，我今天代表是生態界。

這些都不用環評，我們覺得很荒謬的地方，彰化常面臨開發是說地不夠，要開發工業地，但是這些地居然要拿去蓋太陽能板，這些不是蓋工廠屋頂，是蓋在工業地上。你們跟我們說缺地，缺地你蓋太陽能板這樣對嗎？生態真的沒那麼偉大嗎？這些地方都塗掉，都不用環評。剛才有說天泰很會溝通，不好意思我要打槍一下。我們當時就跟總經理說你是否能提供調查資料，他委託東海大學的，因為我們去看的資料就是生物很多，你要說怎麼因應對策啊。但是目前到現在都沒去看到這邊四塊區塊的廠商來回應我們，怎麼去減輕對策。剛剛看到很多生物，你要做浮動的，退潮就會撞到。這邊最大的潮間帶就是特色，生物是最多的，看不到減輕對策。

另外是陸上風機，台電剛剛說他們很有誠意，我記得我碩士論文，我在彰濱工業區的崙尾區，我做的風場位置，本來一萬隻鳥會經過風行廊道，現在風機蓋下去頂多剩下兩百多隻。上萬隻的風行廊道，因為風機下去剩下兩百多隻，那時候還有保育類，現在抱歉一隻都沒有了，我們那時候跟台電溝通，說是不是可以在飛行廊道拔兩根、三根或是一根，他們堅持不要，我們就損失一群很重要的生態棲地。我要說，我的碩論有提到風機你要蓋的地方，只要是鳥類重要環境棲息地，你都要避開，跟業者溝通就很困擾，就跟你說鳥類重要棲息地不可以蓋，這怎麼溝通？這怎麼會是溝通？溝通前提就是今天跟你說鳥類重要棲息地不能蓋風機，你就說我就是要蓋，這樣是溝通嗎？我覺得有關鳥類重要棲息地蓋風機或太陽能板，本身就是不應該，你再來說要縮小範圍，很不合理。再來是彰化很多鳥類重要棲息地，也是蓋風機。我覺得我們不應該這樣太盲目了。

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小結

詹順貴：剛剛從第一場、第二場到剛剛八位與談人的講法，等一下我們施佳良先生，在杜文苓老師那邊做博士後研究，整理了一些重點。也是回到等一下將近一小時，可能聚焦政府要執行，企業界要配合政策，他也有獲利考量跟發展再生能源，這是大家都想要的，可是個別案件執行上，因為地點不同，執行上實際落差會有意見出來，因為現在政府喜歡講行政效率，企業也要講效率，我們半天聽下來，我之前在環保署主持會議也一直強調，效率不是追求表面決策拍板定案的快速，重點是後面執行的順遂。從以前政府重大計畫中，中科三期四期，甚至後來國光石化大概都記取這樣的教訓。是先如果聚焦找出利害關係人做好的對話溝通，結合後面的執行，絕對是比衝衝衝更好，不是講現在的行政院長，那我看到後面的昭倫老師就想到我因而辭職的案子，接下來因為有重點整理，請佳良用五分鐘把三個場次摘錄的具焦重點簡單說明一下，我們等一下發言是不是也聚焦？因為很難把個案的細節談得很仔細，請佳良報告。

施佳良：今天一整天討論與紀錄主要是摘出有關再生能源衝突跟公共機制的問題，前面兩塊大概是頭兩個小時是談到再生能源跟地方的衝突，有一塊是來自風險承擔與利益分享的不同所造成，這邊也談到希望政府主持溝通。第二個小時談到中介組織如和通過有系統的，例如社會影響評估的方式去梳理衝突內涵。我們這個階段主要討論內容大概有，第一個是討論溝通機制的不足，前面傅玲靜老師有強調風險溝通目的是希望決策者考量各種相關因素並增加課責性，所以規劃階段是由行政機關發動，去及早進行溝通機制。

對比來看，臺灣目前遇到的問題，像太陽光電的設置不需要環評，所以正式溝通機制看起來不夠，導致地方居民、團體的意見缺乏被聽見的機會。再者臺灣溝通機制政府的角色被淡化，變成由業者自行跟地方溝通，增加溝通成本跟困難。因為缺乏前期的溝通，所以也缺乏綜整性考量的整體機制，包括剛剛談到的生態敏感，或者是比較不適合開發的區域，無法在前期排除，導致後面推動過程的爭議，這是溝通機制不足的問題。剛剛有談到蠻多溝通對象的界定，在德國經驗中有特別提到是除了在地居民跟產業者之外，也包括地方能代言生態環境的NGO組織，也該納入風險溝通過程中，另外在剛剛的分享中，區分業者端、地方端的意見，業者端強調希望溝通有共識，但我如何辨識溝通的利害相關人，另外不屬於利害關係人的積極公民或團體，有沒有參與決策的權利。業者也希望政府提供比較好的工具來協助，同時也希望因著這樣的工具有得到保障。

另一方面，一個個溝通是困難的，卡大地布有提到成立因應光電溝通的小組，希望成為地方的代表，跟廠商溝通的團隊，另外是談到不同部落有不同內部決策機制，這是需要因應不同傳統文化決策機制來設計，這是溝通對象跟決策機制的內容。最後是談到角色，從前面到現在都談政府要退位、扮演什麼角色，前面分享埤塘經驗有提到，政府的決策權或者授權一個單位，他需要去串接各方，協調最後的決策內容，這樣的積極角色扮演才有機會讓溝通順利進行，得到一個解決。以上報告。

詹順貴：等於前面兩場跟剛才八位與談人所說的重點，還有等一下大家表示意見的提綱挈領。提到利害關係人怎麼界定，有時候我們做為民間，我們期待政府還有企業去盡量溝通，還有界定利害關係人的範圍，以NGO來說，要去跟政府要求，或者遊說理想，也要找對目標、遊說的對象，或打擊的利害關係人，比如剛剛荒野提到的赤道原則，其實那個原則很好，可是如果要發揮功效，那是要遊說哪個單位？把他放進去法令或政策，看起來是不是經管會或財政部的銀行局？但是拿來對企業說可能沒有直接的規範效果，那另一方面生態檢核大家越來越喜歡，可是放在既有的法律，有沒有辦法嵌入？如果沒有辦法，是不是重新定一個生態檢核的法？也有大大小小的案子是用，不是所有的案子都要環評，等等這些我也期待在地居民跟NGO多去想想，以後很多議題對話也可以聚焦。

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現場討論 Round 1

翰聲：我想問剛剛提到怎麼把這些制度、好的工具鑲嵌在制度裡面？現在台南市議員有提自治條例，關於台南市要做綠能的自治條例，應該要做哪些程序，但是議會中就遇到阻撓，行政部門不太同意，回到原始問題，希望趕快拍板定案，因為綠能的確需要趕快加速。可是如果走快，呷緊弄破碗，又會遇到問題，關於自治條例是否能因地制宜，在不同縣市可以順利推動？想問廠商是否支持台南市制訂自治條例，在其他縣市是否也支持，也問一下能源局看法。

中壢區漁會討海人張議軒：對於達德公司剛才提到關係人的問題，我覺得可以藉由三方面，政府的關係人的確定、漁會是否有在作業，或者環境怎麼樣，關係到環境的這些人都是很好查除的，不是說我怎麼認定，當然一定有核心的人、核心的相關團體，都是會有核心跟次核心，這些認定都不是困難的是情。第一個政府要主導，第二個漁會開發單位，你認為這是百分之一的人，百分之九十九的人同意，為什麼那一成不同意呢？實際作業的漁民是受害者，自始自終講鳥、講魚，都沒有講到漁民的生計問題，我覺得從事開發，如果是無償使用，漁民也無償。這是關係到我們自己的生計問題，如果政府跟開發業者不重視，我一直在提就是不要用一次性的補償，也不要齊頭式的補償，你要如何輔導我們這些漁民？其實我們漁民也是贊成綠能啊，剛才知本開發案也是一樣，為什麼廠商來這邊弄一下，那邊弄一下，本來好好的團體弄到不和？本來漁會是我的父母，弄到我們實際從事就是反對的那些人，政府要下來，我是不懂法律，但是公民的溝通，我覺得確切的溝通就是像今天一樣，我漁民完全不懂，我是繼承我父親的，我沒有很會表達，今天我也滿激動，我覺得這樣體制很好，剛剛傅老師講的問題我雙手贊成，謝謝各位。

林春元：剛才聽下來有個關鍵就是溝通問題，目前比較多是由廠商跟利害關係人溝通，一直都有聲音是政府機關有沒有辦法做這件事情？想問下能源局代表，如果要從能源局開始，你們有想到會怎麼做嗎？或者有沒有這樣的能力去做？另外想問呂大哥，剛剛提到原住民諮商同意過程裡面，每個部落有不同決策方法，可是不同部落的差異，有時候會讓法律很難去思考，意思是說假設部落說今天就是我一個人做決定，你們都聽我的，這時候好像法律也沒辦法去做什麼，原住民部落的溝通方式不曉得有沒有進一步更好的建議？

許小姐：我問題跟前面有點類似，政府退位的這件事情，我們可以看到過去政府有很多努力，尤其是能源局這幾年。可是通常都是最多有個公聽會或座談會到現場發表就結束，不知道未來當產業或民間這邊都反應希望政府在溝通做更多，有沒有這樣的規劃？再來是前面很高興有聽到社會環境檢核機制，有沒有多說一點現在規劃是什麼？跟環團提到的生態檢核是一樣的嗎？

黃海寧：我是從事律師工作，今天座談重要主題是溝通，剛才也提到說如果政府要介入溝通、諮商過程，應該用什麼方式、什麼角色進入流程，但如果能源局進來這個職權是有點奇怪，因為法律上沒有賦予能源局權力做這件事情，也就是說溝通問題是來自於再生能源的開發過程本來就很複雜，他有農委會、漁業署、地方主管機關，究竟是誰來啟動這個過程，涉及到國家政府組織跟行政法，還有國家體制的問題，或許是非常困難的工作，不知道各方團體跟政府機關代表有沒有規劃、期待跟看法，讓我們法律人在法律建構、制度建構上有其他建議，或我們怎麼去規劃未來的行政程序。

詹順貴：已經有五個問題，那我想需要回答最多的可能是陳組長，那我把他放在最後面。第一個翰聲問到自治條例，請廠商跟政府機關都回答，這邊請彭研究員。第二個漁會還是麻煩曾副總監，後面春元老師跟許小姐的問題請陳組長、呂監事、澄澄幫忙回答。最後這位律師提的問題，除了陳組長外，可能陳處長、月英來回答。

彭郁文：剛才這位先生提到自治條例的問題，以業者角度當然希望有更多規定，來讓民眾或是企業有意願設置，可是如果遍地開花，變成說我們在建物跟土地提供者，去走行政流程會變得更複雜，各縣市的自治條例，我們還是會回到源頭在能源局有基本準則在，各縣市自治條例有一定整理，不管在能源局、業者或是各個利害關係人有相關程序怎麼列，就會很清楚的適用。

曾葳葳：其實我們也贊同，剛剛提到一個重點，補償只是其中一個面向，通常是金額上的補償，但就是一次性的，因為補償公式已經考量使用年間，比方二十年、三十年等，也考量當地漁業收入跟實際開發的面積，因為這些都會跟換算出來所需補償的數額有關係。另外，雖然補償是一次性，但可能還有其他回饋或復育機制等等，我也贊同應該通盤性考量，補償只是其中一件事，不是全部，但補償的確是一次性的概念，而回饋可以是長期性的，而且不同年間有不同的作法來因應，因此我先把名詞作個劃分。

另外是不是要齊頭式補償，這個我可以理解，今天雖然大家都是漁民，可是每個人受到的影響可能不同。我知道在中壢區漁會可能90%都是一支釣，其餘10%是流刺網，可是會受到離岸風場開發影響最大的大概是流刺網，可能這位大哥也是使用流刺網。在這樣情況下，受到影響最大的人最後平均分攤，大家拿到的錢是一樣的，可是比如對一支釣來說比較不會受到影響，但卻跟實際受到影響最大的流刺網拿到一樣的錢，因此我也可以理解齊頭式的補償不見得公平，不過漁業署公式只是算出一個數額，至於怎麼分配，回到張先生的想法，是可以考量不使用齊頭式的補償，例如可以依照是否有出海作業、有沒有實際影響再去分配。

呂宏文：大家好，回應剛才說法律部分，每個部落決策方式不同，有沒有更好意見？我應該這樣說，投票是部落唯一表達意見的方法嗎？這個先說清楚，每個部落都有自己的決策模式，如果一個廠商或者政府要去開發部落傳統領域，你真的要去做社會性的調查，說這個部落到底怎麼決策，像我們部落是司祭跟長老團決議，他們決定了，我們就是遵守，其他部落可能不是。我們是母系社會，泰雅族父系社會是這樣決策嗎？可能開發單位要去瞭解一下，你到底要跟誰溝通要去搞清楚。

第二個，原民會部分你不能對你的辦法擴大解釋，當法律沒有賦予你權利的時候，你為什麼可以擴大到大範圍的解釋呢？這必須被討論。說穿了原住民社會很簡單，你就是先來跟我們溝通，你知道溝通對象是誰，決策單位提出這件事情之後，部落會有自己系統去決議，之後再來討論，不要急著說一百八十天一定要有一個答案。不知道這樣有沒有回答到，第一個知道自己的決策對象是誰？第二個是一定只有投票一種方式嗎？然後你如何找到你的諮商對象？

吳澄澄：剛剛提到生態檢核跟環社檢核是不是不同機制，我可以稍微講一下他的脈絡。確實是環保團體想要找有沒有一些機制可以來解決現在爭議，後來我們找到公共工程很常用的生態檢核機制，那時候有光電業者建議的是現在光電爭議不見得跟生態有關，還有很多跟在地漁民、養殖戶等等跟生產有關的在地居民。所以那時候地球公民基金會有想到或許可以叫環境與社會檢核，範圍擴及到與生產有關連，當然有業者會擔心環境與社會，範圍變得很大，反而不好解決問題。可是我覺得現在各方應該有共識說這個機制不是疊床架屋，是真的希望可以解決現在實際面臨的困境。

那剛剛有人提到說希望目前政府可以啟動，因為剛剛沒有時間，我現在簡單提一下為什麼我們認為桃園市政府有機會，現在桃園綠能辦全面暫緩就是在等中央環社檢核或生態檢核機制出現，因為目前埤塘是水利會擁有，所以桃園市政府沒有太多權責，如果中央有這樣機制，桃園市政府的態度是很願意召開這樣平台，來做這樣的溝通。

施月英：剛剛有提到共識，共識的前提在資訊不足，你說那是共識是有問題的。我們在彰化，彰化面臨的風機很多，有一次跟年輕漁民談，我說你知道接下來有幾千支風機在外海，他說是，但他們得到漁會給的訊息才幾十隻而已，他們不曉得長期規劃，例如到2025年之後會有上千支，他們得到的訊息是片面式的，你說那是共識嗎？共識前提是那個資訊應該是完整，而且業者願意把好的不好的都公開，如果業者心裡還是想說，我就不讓你有參與機制，我掩蓋越多越好，那這樣共識是有問題。我要回來說溝通的問題，你這業者心態變成要做歹厝邊還是好厝邊？如果你是好鄰居的心態，溝通就不會是問題，我願意跟你參與、解決，你擔心的東西我們一起去參與解決。例如像剛才詹副提到二林中科，因為我對你們環評機制有問題，你是總幹事沒關係，我讓你來參與。我們做定期的環境監測生態調查，什麼時候做調查，我跟你說施小姐你什麼時候來都可以，因為我資訊公開，我怕你說我造假。那這種前提我當然就有空就會去看，他們也會擔心你來看，就會把東西做好。我就覺得業者心態要正確，因為他們就是不信任，你要做好鄰居啦。

陳崇憲：大概分幾方向跟大家說明。首先，再生能源基本上從規劃到施工至少會有二十幾年時間，完工併網之後，至少有二十年前面規劃到施工。這中間相關利害關係人溝通滿重要，包含溝通對話的部分，這個案場下去二十幾年時間，怎麼做溝通跟對話滿重要，讓當地跟外界有共同想法滿重要。

第二點是自治條例的部分，我相信所有利害關係人都願意來做，讓他明確化是相對較好的保障，不管是哪個利害關係人。可是在自治條例，不管哪個地方，我覺得要充分溝通，不要急就章，在一兩天甚至一個月內就完成立法。因為過程當中如果有不同利害關係人都能進去討論自治條例，讓他形成未來二十幾年大家的共識，我覺得這是好事，因為有明確想法是好事。

第三點大家比較在意是溝通，政府角色應該扮演平台，政府相關法規的規定，他應該是扮演平台，讓相關利害關係人上來做討論。舉例來說離岸風電在漁業，你可能對當地漁民、漁業會有影響，可是你怎麼讓他在平台上面做溝通，能源局來說如果離岸風電來看至少有三方向，一個是很多人提到的補償，在漁業署有公式存在，可是剛剛提到的問題，公式裡面有參數，那參數怎麼選擇，答案就會不一樣，如何得到大家都喜歡、妥協或是都滿意的答案？

有補償之後，後面會涉及分配問題，海上的部分有不同船隻，怎麼得到大家認為好的條件。再來是下午談到回饋方式，包含促協金的方式，怎麼藉由促協金去做完在地轉型與建設，怎麼去建設完的回饋，讓當地不是只有一次性補償問題，讓他變成長期性，風場在存在，地方擁有回饋的部分。

當地漁民比較擔心風場蓋下去對漁業的轉型，目前跟地方漁會在談是有沒有海洋牧場存在可行性，風場蓋下去之後，當地漁業能不能過去做轉型，有沒有機會做風場相關經濟行為。第一點談到離岸風電，第二點大家都很關心生態環境，我瞭解環保署已經有相關規範，能源局在苗栗、彰化都會啟動相關生態環境調查、監測，業者本身就會去按照環評相關規定施作，能源局過去在海上沒有大型開發行為，尤其對離岸風電相對不了解，所以能源局在施工前、施工過程中、後續運維當中對生態的想法。

第三點在平台部分，在生態環境、環社部分，過去比較著重在生態環境的想法，可是剛剛提到尤其大型太陽光電建設當中，不見得只有生態環境，可能還有社會條件的變化。所以要把這些東西做相對大的規劃，目前鎖定就是容許使用、變更規定，相對大的開發，適度讓外界有參與達到共識，目前能源局在做相關溝通的作為，後續有比較明確內容會跟大家做請教。

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現場討論 Round 2

中壢區漁會討海人：我是中壢區漁會，討海人協會楊門圈。我在這裡向大家報告過去我們離岸風電106年做了一些環評，總而言之大家都在談溝通問題，就是沒有溝通好，今天才會產生一些奇奇怪怪的東西。剛到我們中壢區漁會的時候，只是跟漁會溝通。沒有跟漁民溝通，我們今天漁民會反彈意見就是這一點，而且還有幾次的環評會，到別的社區去開，不到我們漁會場來開，也沒有通知我們漁民，所以我們都不了解。我去環保署參加是第二場跟第三場，我們不是沒有支持風電開發，只是缺乏跟我們漁民的溝通，根本是在造假，到別的社區去開，找別的社區的里長，我們名冊都在這裡，所以講什麼話我都有。所以在開發單位，根本把我們漁民都不看在眼裡，所以我們今天反彈在這裡。都是可以談，不是不能談。

申翰：我比較想問陳組長，剛才說地方自治條例，其實現在最麻煩的問題，今天比較是在北部，中南部案場現在很多大型案場現在面對進一步確認區位是否適當的壓力，北部案場相對是較少，中南部比較多。為什麼這些地方衍伸出要訂定自治條例，是因為中央太慢了，這個慢也不太確定中央會怎麼做，會導致他們覺得地方自己來，這會變成是雞生蛋蛋生雞的問題。所以我覺得釜底抽薪作法是中央要趕快把相關機制推出，就算地方因為要制訂符合因地制宜作法，他至少知道中央的作法是什麼，他才不會重複做一樣的事情，沒有人希望重複做一樣事情。

另外也需要規劃到底中央政府跟地方應該有什麼樣的分工，哪些是一定要地方才能做，哪些是中央才能做，其中恐怕要分成很多層次，包括現在談檢核的問題，第一部恐怕是地區性相關圖資的公開，圖資有些是中央的部分有些是民間的部分，要怎麼讓資訊定期更新跟彙整，很多可能是政府下一步該做的事情。下一步是業者好好善用這些資訊，跟自己案場之間的關係，做出一份比較容易讓外界信任的報告，能讓主管機關審核，取信民眾，這裡面有滿複雜的層次，一部份是中央真的太慢了，中央再這麼慢，很多地方面對的問題、做出的機制，未來會讓中央在處理更複雜更麻煩，包括公會、環保團體都是，我覺得必須面對這件事情。

黃郁芬：我有大概四個問題，也是承接剛剛洪申翰委員說的，我們也是在臺北市政府敦促要有跨局處的能源轉型平台跟機制，過去就我所知也沒有這樣的平台，就我所知過去中央政府也沒有要求相關的工作者要有這樣的協調，所以變成各做各的，這件事情我相信不只是在台北市，蠻多地方政府如果沒有公民團體的要求，相關地方政府行政單位沒有這樣的意識，其實沒辦法自然而然發展，其實我非常贊成剛剛申翰委員說的，其實地方政府在面對能源轉型大的政策框架，非常需要中央政府有細緻實際操作的政策規劃，像我去質詢臺北市政府相關局處，比方產發局，局長也常常跟我回應說產發局要做規畫其實不太明確，他們其實不太確定中央狀況會怎麼樣，很怕他們做了規畫的時候，中央會說不是這個方向。地方政府在這邊會比較難為。

再來我想問個明確的問題，因為剛剛聽到滿多現場前輩分享的狀況，包含再生能源發展跟生態環境衝突，我自己會比較關注，畢竟台北市是都會型城市，目前我知道在規定用電大戶五千千瓦的用電大戶，我想問能源局有沒有具體措施跟目標方向，是希望這些大戶是往增設再生能源或綠能設施的方式前進？而不是只讓他們繳代金或購買綠電就沒事。事實上我們整個政策是希望多增加再生能源或綠電的設施，所以希望知道能源局有沒有對於用電大戶的要求。再來是五千千瓦的用電大戶的規定，是不是未來在什麼時程有調降的規劃？一開始八百到五千，所以蠻好奇未來的規劃。最後滿想請教在座包含在地居民、公民團體或業者包含中央局處，對於都會型發展公民溝通的建議？

林柏辰律師：針對關於地方自治條例問題，就我對地方自治法的了解，其實地方自治權應該是環保有，但能源應該不是地方自治權之一，所以這部分除了剛剛說的中央立法去看，如果是專屬能源的領域應該還是需要中央政府權責，並不是地方自治權事項，所以勢必還是中央至少有授權的動作，這是我理解，如有不對請指教謝謝。

黃小姐：目前在離岸風電相關產業服務，從剛剛第一段我有提到電協金，好像剛剛因為時間關係無法回答，剛才聽到漁會表達的聲音，還有公民團體表達環境生態永續的問題，不曉得在場與談人有沒有聽到像荷蘭有一個ENERGY ACT，2015年到2017年政府跟47個團體簽署一個像條約也好立法也好，從平台轉換到有通過法律建起來的機制，我想問說台灣有沒有可能建立這樣的平台？

曾葳葳：關於環評過程中公開說明會的舉行，大家都相當清楚相關的規定。剛才談到利害關係人當然包含漁會漁民還有居民，相關開發行為在鄰近的鄉鎮、村里等等都會受邀，所以我們當時受邀名單是完全符合環境影響評估施行細則相關規定的。至於實際上對漁民作業影響，其實關係到我們開發範圍到底多大。在環評過程中，常因為面對各種問題，像是生態等，所以可能面積、範圍就會先被調整一次，但是這是最後結果嗎？還不是，環評拿到後，還要走能源局的電業許可制，第一個是籌設許可，再來是施工許可，最後是電業執照，然後才能正式發電。因此在環評拿到之後還有籌設許可，而籌設許可還要考慮好多其他許可，有十幾個許可全部都考慮後，才會知道開發範圍在哪裡，所以剛提到為什麼還沒跟每個漁民做說明，是因為我們連這個範圍的籌設許可都還沒拿到，還沒辦法很定性跟大家報告我們現在預計開發的範圍以及對大家的影響是什麼，屆時當然也會聽各位漁民大哥大姐的意見。因此，我們是有仔細思考過這件事，只是可能還沒有清楚的傳遞這個想法給漁民跟漁會知道，那這是我們會改進的部分，謝謝今天讓我們知道這些事情。

陳一成：對剛才黃律師溝通、政府介入程度，我個人比較站在開發商角度，我經常跟民眾互動溝通的經驗，我覺得合作，還有利益的分享還有對生態的尊重，這幾個原則應該是最主要的重點，但是牽涉到整個營運，並不是說這個案場做完就好，將來要永續營運，所以應該做的事情、承諾的事情、想做的事情應該讓開發商來做。不過剛剛能源局也提到、葳葳也提到，政府許可過程中，許可證、意見書已經把開發商抓得很緊，是不是有需要再加強的地方也許可以減少。所以我也感覺到確實跟大家反應的一樣，「你們應該先來說怎麼樣」，那氣氛立刻就僵掉，所以我也感覺到應該是先跟民眾來溝通，當然有環評案件，環說書之前就應該要有對話，他要收集意見、做調查之前要做什麼事情，也沒有很嚴謹讓民眾有一些反對或反向的思考，可能也會被簡化。多跟民眾溝通，長期合作，才有辦法讓案場，不管是離岸還是光電才有辦法長久。

陳崇憲：第一談到臺北市政府的部分，委員的問題我要最後回答，因為我要很謹慎。基本上台北市就是目前認定跟專案補助計畫都會要求副秘書長以上的層級擔任跨局處的平台，目前地方遇到有些國中、小的屋頂要設置太陽光電那是教育局的問題，那產發局跟相關局處怎麼溝通，就藉由一個平台，現在是要求副祕以上層級組成平台。

第二點談到用電大戶5000KW的案子，基本上現在政策方向是要用電大戶優先設置再生能源發電設備，如果有窒礙難行部分，他有第二個選項就是鼓勵讓別人去設置，也就是說他可以去買憑證，你去設或鼓勵別人去設，第三個是太陽光電的儲能設備，基本上是要對電力系統有些幫助，是電網級的儲能設備，第四個才是繳交代金，所以他的priority很清楚。

第三點，我們目前規劃是用五千千瓦的規劃，未來會視五千千瓦大概三百多家、五百多個電戶實施的狀況來做往下調降檢討的想法。另外電協金目前法律規定，電業法第六十五條要訂定相關回饋機制，所以目前正在做相關細部規劃，太陽光電已經訂出來，離岸風電有些議題要再做協調，後續會做處理。

剛剛委員提到幾個議題，檢核部分目前對象比較清楚，可是分工的部分，中央各部會怎麼溝通，包含剛剛談的變更會涉及內政部，農委會有使用變更的部分，地方分工怎麼去處理，因為中央有些變更，地方有些容許的發售，他怎麼去處理，其他部分目前規劃怎麼納進去法制作業，剛才談的環社部分有法制方面的條件，可能後續比較好執行。

雅婷：主要回應環社檢核，剛才談到溝通問題，可是溝通是衝突表象，真正很大問題還是選址、區位跟利益的衝突問題。業者跟民眾或是我們生態團體，那本來是衝突的角力，可是畫那麼大的區域，錢是業者賺走，或是換到了使用的電，可是有一部份是生態犧牲了，這個衝突怎麼去解決、怎麼做決定？我覺得政府不能迴避，明明是政策這樣畫了，而且很清楚的國土計畫要求各部會來配合再生能源政策，因為今天有政策大傘下來，而且沒有訂定審查機制所以才造成這樣衝突。政府不能迴避應該來訂定遊戲規則，可是剛才陳組長說政府還是扮演平台角色，我覺得太過消極，政府必須先有導引來解決怎麼這樣的衝突，應該有些原則來兼顧各方利益、是分享共享、多贏的，不是好像要犧牲一部分人利益再來做補償，如果今天沒有要擔起解決衝突的責任，即使後面有環社檢核也沒辦法解決問題。

像嘉義鹽灘有案例，從三百公頃縮減成一百公頃，像知本光電案招標過程政府權力還是掌握在手裡，我覺得從標案怎麼寫、後面審查階段、甚至不知道未來興辦事業跟內政部的編定怎麼決定，是不是地方政府說了算？而且現在投票已經通過了。我覺得到時候即便有溝通平台，可是場上絕對不是喊說少十公頃、二十公頃，因為對生態來說沒有意義，如果機制沒有訂出來，地方政府沒有能力，也不可能去訂，所以我認為最重要是中央要趕快訂出規則。

詹順貴：今天辦這個活動重點是把問題突顯出來，這裡面最關鍵問題還是在不同利害關係人之間如何溝通，我們不是期待研討會結束之後問題就自然解決，當然是不可能。今天中央主管機關只來一位，還有國營事業的陳處長，我們希望未來不管政府做什麼政策，尤其現在再生能源發展對能源轉型、空污減碳都很重大，我們當然是希望台電、陳組長都把問題帶回去，還有業者如何跟利害關係人做對話溝通，以換取未來執行順遂，要持續不斷踐行，當然制度不夠的，該修就修，增補就增補，唯有大家先放開既定的立場跟心防，敞開心胸，去做好更好的溝通跟對話，才會讓彼此的目標更順遂。

備註